La norma que ha venido a poner en práctica el conjunto de medidas que ya se conoce como “la reforma laboral de 2021” es el Real Decreto-ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo, que fue publicado en el BOE núm. 313, de 30 de diciembre de 2021, retrasándose un día respecto de lo que es común en este tipo de normas, su publicación al día siguiente de su aprobación. Este RDL se une a la larga saga de normas de este tipo con las que se han introducido cambios en nuestra legislación laboral. Está por ver todavía, a la fecha de publicación de esta entrada, si será convalidado por el Congreso en el plazo de treinta días desde su promulgación que marca el artículo 86 de la Constitución, como es la intención del Gobierno y de los interlocutores sociales que firmaron el acuerdo que lo originó, o si por el contrario se tramita por procedimiento un proyecto de ley con contenidos similares, como pretenden algunos partidos políticos con representación parlamentaria.
Contenidos del RDL 32/2021
En los textos disponibles sobre el acuerdo firmado por los interlocutores sociales el 22 de diciembre sólo aparecían cinco artículos, cuatro disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final. El texto finalmente aprobado ha incrementado el número de disposiciones: siguen siendo cinco artículos y una disposición derogatoria, pero encontramos siete disposiciones adicionales, nueve transitorias y ocho disposiciones finales. Lo que también se ha añadido es una voluminosa Exposición de Motivos de dieciséis páginas en formato BOE (frente a treinta y ocho del contenido normativo).
Cada uno de los artículos se dedica a las modificaciones de una norma laboral concreta,
- Artículo primero: modificaciones del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por RDL 2/2015, de 23 de octubre
- Artículo segundo: modificaciones del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre
- Artículo tercero: modificaciones del Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral
- Artículo cuarto: modificaciones del Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción
- Artículo quinto: modificaciones del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto
Alguno de estos preceptos modifica sólo el articulado de la norma respectiva; otros introducen nuevas disposiciones adicionales.
Justificación del RDL 32/2021
La intervención legislativa se justifica en los artículos 149.1.7º, 13º y 17º de la Constitución, de acuerdo con lo señalado en su disposición final cuarta: competencia exclusiva del Estado en las materias de legislación laboral, bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social.
La naturaleza de norma de emergencia exige una justificación de su utilización, que debe basarse en motivos de extraordinaria y urgente necesidad, según dispone nuestra Constitución. El apartado V de la Exposición de Motivos encuentra esta justificación en la necesidad de dar cumplimiento a los compromisos asumidos por el Reino de España en relación con las reformas estructurales de su mercado de trabajo, en un plazo determinado: “por ello, el compromiso adquirido de realización de dichas reformas estructurales, mediante el necesario dialogo social y su inclusión como hito específico en el período de 2021, implica su necesario cumplimiento, de cara a la presentación de la solicitud de pago de las contribuciones financieras correspondientes, de conformidad con el artículo 24.2 del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, y constituye el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad para dictar este real decreto-ley”.
Una segunda justificación que se alega es el carácter instrumental de las novedades que se introducen en la legislación de seguridad social: “por extensión, la misma extraordinaria y urgente necesidad que justifica la aprobación de las medidas laborales contenidas en el artículo se aprecia en el conjunto de previsiones recogidas en el artículo 3 que modifican diversos preceptos de la Ley General de Seguridad Social con el fin de garantizar la aplicabilidad inmediata de las citadas medidas laborales”.
Se cita, finalmente, una tercera justificación en la prórroga del Real Decreto que establece el SMI: “la necesidad de prorrogar el Real Decreto 817/2021, de 28 de septiembre, dejará de producir efectos el próximo 31 de diciembre, concurren razones de extraordinaria y urgente necesidad, que hacen ineludible mantener transitoriamente su vigencia a partir del 1 de enero. Se garantiza de este modo la seguridad jurídica y se da continuidad a la función del salario mínimo interprofesional de servir de suelo o garantía salarial mínima para las personas trabajadoras”.
El impacto del RDL 32/2021 en el ordenamiento jurídico
En total se ven afectadas ocho normas laborales preexistentes, entre las que destaca claramente, por el número de disposiciones modificadas, el Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores.
En concreto se modifican las siguientes normas vigentes:
- texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por RDL 2/2015, de 23 de octubre
- texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre
- Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral
- Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción
- texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto
- texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre.
- Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal.
- Real Decreto-ley 16/2014, de 19 de diciembre, por el que se regula el Programa de Activación para el Empleo
Un análisis de los contenidos de este RDL pone de manifiesto que no existe una coincidencia de temas entre esta reforma y la de 2012, en realidad, y por lo que aquélla no puede considerarse como una derogación de ésta. Algo de derogación hay, es cierto, especialmente en lo relativo a la negociación colectiva. También hay un componente importante de innovación, de medidas originales no aplicadas hasta ahora. Pero el grado de innovación debe valorarse adecuadamente: muchas medidas suponen la recuperación de otras preexistentes pero desaparecidas en 2012, como la ultraactividad sine die; otras fueron diseñadas durante la pandemia COVID, como ocurre, hasta cierto punto, con el Mecanismo RED; otras se han importado de otros ámbitos, como la aplicación del convenio sectorial en el trabajo en contratas, presente ya en el ámbito de la contratación pública.
Un aspecto que no debemos olvidar es que el texto finalmente aprobado por el Consejo de Ministros lo fue a propuesta tanto de la Ministra de Trabajo y Economía Social como del Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, por lo que no estamos ante una norma exclusivamente laboral, al contar con contenidos de seguridad social muy relevantes. Éstos, es cierto, son instrumentales respecto de las novedades laborales producidas, pero no deben ser menospreciados.
Para terminar este análisis de los contenidos de la norma es necesario poner de manifiesto un dato técnico reseñable: éste es un acuerdo de implementación del acuerdo de los interlocutores sociales prácticamente puro. Esto es, que su contenido es exclusivamente laboral y de Seguridad Social, dirigido directamente a dar cumplimiento a lo acordado. No se ha aprovechado para introducir mandatos sobre otras materias o cuestiones, que es lo normal en normas de este tipo, en las que entre sus disposiciones solemos encontrar contenidos dispares, de naturaleza en muchos casos tributaria o regulatoria. Este no es el caso del RD 32/2021, que responde a un modelo de norma social pura. El hecho de que se promulgara prácticamente a la vez que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022 puede explicar esta particularidad, porque se aprovechara esta última ley para hacer todos los cambios en el Derecho de la economía considerados necesarios.
Sólo encontramos una utilización que podemos considerar “impropia” del RDL 32/2021, considerando “propia” la mera aplicación del acuerdo previo. Ésta la hallamos en una disposición adicional, concretamente la séptima, en la que se dispone la prórroga de la vigencia del Real Decreto 817/2021, de 28 de septiembre, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2021. Esta prórroga resulta técnicamente necesaria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 TRLET y en el propio Real Decreto 817/2021, puesto que este último terminaba su vigencia el 31 de diciembre de 2021. En la Exposición de Motivos se dice que con esta medida se garantiza la seguridad jurídica y se da “continuidad a la función del salario mínimo interprofesional de servir de suelo o garantía salarial mínima para las personas trabajadoras”.
El RDL 32/2021 y su desarrollo normativo
En el RDL 32/2021 se contiene también un programa regulatorio, de tal modo que en la disposición adicional segunda se habilita al Ministerio de Trabajo y Economía Social para que en el plazo de seis meses convoque a las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, para desarrollar el estatuto del Becario. Mientras que en disposición final sexta se le encarga que adopte, en el marco de la reforma del nivel asistencial, las modificaciones necesarias para mejorar la protección del colectivo de fijos discontinuos. También se encarga al titular de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal que mediante una resolución regule el procedimiento para la solicitud y el reconocimiento del derecho a la prestación prevista para las personas afectadas por la aplicación del Mecanismo RED
Junto a estos encargos, encontramos en el articulado del RDL numerosas referencias a normas reglamentarias, muchas de las cuales deberán ser aprobadas en los próximos meses para poder aplicar adecuadamente las nuevas regulaciones. Entre otras podemos identificar las siguientes:
- el sistema de impartición, las características de la formación y la financiación de la actividad formativa en los contratos para la formación en alternancia.
- el alcance de la formación correspondiente al contrato de formación para la obtención de prácticas profesionales, particularmente en el caso de acciones formativas específicas dirigidas a la digitalización, la innovación o la sostenibilidad, incluyendo la posibilidad de micro acreditaciones de los sistemas de formación profesional o universitaria
- los límites de edad y en la duración máxima del contrato formativo cuando se concierte con entre personas con discapacidad o con los colectivos en situación de exclusión social, y empresas de inserción
- los límites de edad para los contratos formativos con personas con discapacidad o con los colectivos en situación de exclusión social, en los casos en que sean contratados por parte de empresas de inserción.
- los requisitos que deben cumplirse para la realización de contratos formativos, tales como el número de contratos por tamaño de centro de trabajo, las personas en formación por tutor o tutora, o las exigencias en relación con la estabilidad de la plantilla.
- el desarrollo reglamentario del procedimiento para aplicar las reducciones temporales de jornada de trabajo o la suspensión temporal de los contratos de trabajo
- el desarrollo reglamentario del Mecanismo RED
- el procedimiento único a través del cual las empresas puedan comunicar al Servicio Público de Empleo Estatal y la Tesorería General de la Seguridad Social el inicio y finalización de los períodos de suspensión temporal de contratos de trabajo y reducción temporal de jornada de trabajo de los trabajadores afectados por un expediente de regulación temporal de empleo.
- las peculiaridades aplicables a la contratación de personas jóvenes menores de dieciocho años en trabajos que presenten riesgos específicos
- la actualización de las cuantías del incremento del crédito para la formación previsto para las empresas que formen a personas afectadas por ERTE o por una de las modalidades del Mecanismo RED
La disposición final séptima, por otra parte, habilita al Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución del real decreto-ley. Podemos esperar, por ello, un proceso de producción normativa de gran intensidad en los próximos meses. En tanto en cuanto no se produzca éste, la propia norma prevé algún mecanismo para resolver temporalmente las necesidades de regulación.
Un ejemplo es el apartado undécimo del artículo primero del RDL, por el que modifica la disposición adicional vigésima del TRET que establece un régimen particular para los contratos formativos celebrados con trabajadores con discapacidad. En ésta, tras mantener el derecho de las empresas que celebren este tipo de modalidades formativas con personas con discapacidad tendrán derecho a una bonificación de cuotas del cincuenta por ciento de la cuota empresarial de la Seguridad Social correspondiente a contingencias comunes, se añade que “continuarán siendo de aplicación a los contratos formativos que se celebren con trabajadores con discapacidad que trabajen en centros especiales de empleo las peculiaridades que para dichos contratos se prevén en el artículo 7 del Real Decreto 1368/1985, de 17 de julio, por el que se regula la relación laboral de carácter especial de las personas con discapacidad que trabajen en los Centros Especiales de Empleo”.
Otro ejemplo es la disposición adicional cuadragésimo tercera RDL 32/2021, que establece que “a los contratos formativos en alternancia les resultarán de aplicación los beneficios en la cotización a la Seguridad Social que, a la entrada en vigor de esta disposición, estén establecidos para los contratos para la formación y el aprendizaje”.
En la disposición final tercera, por su parte, se señala que las referencias normativas al artículo 47 TRLET deberán extenderse, a los mismos efectos, al artículo 47 bis de esta disposición, en una muestra de economía legislativa cuya aplicación en la práctica puede provocar problemas sin embargo.
La norma está cerrada como lo está el acuerdo que pone en práctica. Pero se prevé que pueda volver a abrirse el proceso de diálogo social, para adoptar nuevas medidas que eventualmente habría que implementar mediante un nuevo Real Decreto-Ley. En este sentido el apartado 12 del artículo primero introduce una nueva disposición adicional vigesimocuarta en el Estatuto de los Trabajadores , en la que se impone al Gobierno efectuar una evaluación de los resultados obtenidos por las medidas adoptadas para reducir la temporalidad, y en el caso de que los resultados demuestren que no se avanza en esta dirección, éste elevará a la mesa de diálogo social una propuesta de medidas adicionales para su discusión y eventual acuerdo con los interlocutores sociales. La primera evaluación se hará en enero de 2025, y después se harán otras cada dos años. Se prevé expresamente, de esta forma, la posibilidad de reabrir el diálogo social si lo acordado en materia de trabajo temporal no resulta tan eficiente como se espera.
