1 Contextualización histórica

Para intentar comprender tanto la sentencia previamente mencionada, como la institución que analiza, parece necesario detenernos, si tan siquiera brevemente, en un rápido recordatorio de estas cuestiones y de su evolución durante estos últimos treinta años.

1.1 El nacimiento jurisprudencial de la figura

Y ello ya que, como también se ha destacado en múltiples ocasiones, el indefinido no fijo no es, por ahora, sino el último resultado de una lenta evolución jurisprudencial en la que subyace permanentemente el conflicto entre el interés del trabajador a la estabilidad en el empleo, y un profundo temor judicial a la posibilidad de fraudes que permitieran el clientelismo, propio de las tradicionales “cesantías” y que nuestra normativa de función pública ha intentado evitar desde el ya lejano Estatuto de Bravo de Murillo -eso sí, con el conocido, aunque a veces olvidado, paréntesis brutal generado tras nuestra guerra civil-.

De hecho, nuestra jurisprudencia detectó, ya desde antiguo, los problemas derivados del intento de conciliar, por un lado, los principios de mérito y capacidad, finalmente incorporados en los art. 103 y 23.2 CE para un acceso en igualdad, ex art. 14 CE, a las funciones y al empleo público (precepto este último fundamental, al excluirse desde antiguo la aplicación del art. 23.2 CE a los procesos de acceso del personal laboral a las AAPP -véanse SSTC 132/2005, de 23 de mayo, ECLI:ES:TC:2005:132 o 236/2015, de 19 de noviembre de 2015, ECLI:ES:TC:2015:236-), y, por el otro, las reglas generales que “sancionaban” los fraudes e ilegalidades en la contratación temporal -o la cesión ilegal de trabajadores, no cabe olvidarlo- con el carácter “indefinido” de la relación -al desaparecer el término resolutorio ilegal en el primer caso- y la consiguiente consideración de la extinción empresarial por advenimiento de un término ilegal, y por tanto, inexistente, como un despido improcedente.

Así, y siguiendo una senda ya tradicional en el propio Tribunal Central de Trabajo, la doctrina inicial de nuestro Tribunal Supremo pareció optar, especialmente durante la década de los ochenta, por limitar la condena legalmente alternativa en estos despidos, especificándola –art. 1134 C.c.- en la única opción posible, la indemnizatoria, al excluir, por exigencias constitucionales, la reincorporación indefinida del temporal contratado irregularmente -véase, por todas, STS (Social) de 27 de noviembre de 1989, ECLI:ES:TS:1989:11378-.

A mi juicio, esta solución, a veces olvidada, era seguramente la respuesta técnicamente más correcta, al ser de una simplicidad asombrosa y consistir meramente en la aplicación de las reglas patrimoniales en relación con las obligaciones alternativas sin, si se nos permite y con el mayor de los respetos, ulteriores “creaciones” jurisprudenciales. Máxime si se complementase con la simple nulidad, sin mayor indemnización, para aquellas otras contrataciones o cesiones en las que claramente hubiera existido y se hubiese demostrado -el fraude nunca debe presumirse- una intención por ambas partes de eludir fraudulentamente la normativa administrativa por clientelismo político –spoil system– o de otro tipo. Unas situaciones estas para las que, además, ciertamente cabían y caben reacciones incluso penales. Pero sobre ello volveremos algo más tarde.

Por ahora nos interesa recordar cómo, a principios de la década de los noventa, el Tribunal Supremo va a comenzar una nueva jurisprudencia, si se nos permite, más “creativa”, que quizás con la voluntad inicial de proteger al trabajador en un entorno de alto paro estructural, estará, al final y al menos a mi juicio, en el germen de todo este problema. Y ello ya que, si bien la Sala continuó manteniendo que la fijeza en la relación laboral pública resultaba imposible, va a sostener ahora que, en cambio, no lo sería su permanencia temporal -pues temporal era inicialmente la relación- hasta la cobertura legal de la plaza. Se trataría, al menos en apariencia, en una eliminación del primer e ilegal término resolutorio, para, no obstante, incorporar inmediatamente una condición legal resolutoria que limitara su duración hasta la cobertura de la vacante, cegando así, obsérvese, la posibilidad para el trabajador de obtener una posible indemnización, dada la consiguiente asimilación de esta figura a un interino por cobertura de vacantes -SSTS de 7 de febrero y 18 de julio de 1990, ECLI:ES:TS:1990:1008 y ECLI:ES:TS:1990:5819 respectivamente-.

En este contexto, tampoco puede olvidarse como, especialmente en el primer lustro de la década de los noventa, va a aparecer, al menos a nuestro juicio, una tercera línea jurisprudencial que, especialmente en casos “especiales” -STS de 18 de julio de 1990, STS 8 de marzo de 1991 ECLI:ES:TS:1991:16623-, y singularmente cuando se incurriese en irregularidades sustanciales y no meramente formales -SSTS de 7 y 26 de octubre de 1992, Rec. 200/1992, RJ\1992\7621 la primera y ECLI:ES:TS:1992:7962 la segunda- va a reconocer el posible carácter indefinido de la relación, aunque eso sí, sin alterar obviamente su naturaleza jurídica laboral y sin, por tanto, pasar a conceptuarla como una relación funcionarial o administrativa. En estos casos, la sujeción de la Administración a la legalidad (art. 9 CE) llevó a dar prioridad a la específica norma laboral, como excepción, puntual y no buscada fraudulentamente por las partes, a la regla general establecida en los art. 103 y 14 CE, que seguirían en cambio actuando en los supuestos de meras irregularidades formales.

Pero esta línea, en ocasiones aparentemente olvidada, y a mi juicio no descabellada en especial en los casos más graves en los que no existe o no se ha demostrado una voluntad fraudulenta por ambas partes y cuyos procesos de selección previos se han guiado igualmente por reglas basadas en la publicidad, el mérito y la capacidad, va a verse cercenada, al menos hasta el momento, con la famosa STS (Social) del Pleno, de 20 de enero de 1998 (ECLI:ES:TS:1998:234). Esta resolución, con el antecedente, seguramente, de la STS de 7 de octubre de 1996 (ECLI:ES:TS:1996:5360) -y ponentes tan prestigiosos como los profesores Martín Valverde y Desdentado Bonete- distinguía ya expresamente entre fijo e indefinido, con una terminología quizás deudora de normas convencionales sectoriales, por ejemplo, del ámbito del campo o de la construcción.

Sin dejar de recordar el interesante y nutrido voto particular que acompañaba aquella primera sentencia, de lo que no cabe duda alguna es de que la misma abrió una auténtica “caja de pandora”, un profundo semillero de problemas, que los esquemáticos o puntuales reconocimientos legales posteriores no pudieron evitar -al no otorgar un régimen jurídico completo de la misma-, y que intentaremos resumir esquemáticamente en las siguientes líneas.

1.2 La evolución jurisprudencial posterior: una institución en busca de regulación

En este sentido, y en un primer momento, nuestra jurisprudencia pareció acudir a la consideración de esta cobertura legal de la plaza como una condición resolutoria de origen legal o, si se prefiere estrictamente constitucional –STS (Sala General) 7 de mayo de 2002, ECLI:ES:TS:2002:9166—Y ello a pesar de todos los conocidos problemas que esta figura normalmente conlleva. El termino resolutorio que caracterizaba al contrato como temporal desaparecería ciertamente por su ilegalidad inicial o sobrevenida, pero la especificación de la obligación alternativa a favor de la indemnización no se produciría al admitirse la reincorporación, aunque, eso sí, condicionada a la extinción de la misma cuando se produjese la cobertura legal de la plaza.

Lo llamativo, no obstante, es que más que considerar este evento como un hecho cierto -término resolutorio-, nuestra jurisprudencia optó inicialmente por considerarlo como un hecho incierto -condición resolutoria- lo que condujo de la letra c) a la letra b) del art. 49 ET, y, por tanto, a la inicial inexistencia de indemnización por la extinción ligada, ya sea a la cobertura legal de la plaza o incluso (art. 1117 C.c.) por la simple amortización de la misma (STS de 22 de julio de 2013, Rec. 1380/2012 ECLI:ES:TS:2013:5057). Y ello, repetimos, aunque esta construcción, en un momento caracterizado por un alto paro estructural, parecía considerar la ampliación del contrato como peculiar “compensación” para el empleado, sin, obsérvese, aparente sanción alguna para el empleador ya que ni entonces ni ahora, obviamente, el salario por la actividad extendida del contrato podía considerarse como una indemnización. Algo que implícitamente late en la propia Sentencia Obadal. Pero, repetimos, no adelantemos acontecimientos.

Por ahora, lo que nos interesa resaltar es que lo contradictorio, si se nos permite la expresión, de esta primera posición -señalada ya por otro voto particular a la Sentencia de la Sala General de 7 de mayo de 2002 ECLI:ES:TS:2002:9166-, condujo seguramente a que la posterior STS (Pleno) de 24 de junio de 2014, ECLI:ES:TS:2014:3081-, iniciara una primera transformación de esta institución; una “evolución” que llevaría, de su consideración inicial como contrato sometido a condición, a su calificación ahora como contrato sometimiento a término -como evento cierto-, aprovechando la aparición de la actual DA 16 (entonces DA 20) ET y en línea con su consideración como temporal de esta misma figura en el Auto del Tribunal de Justicia de 11 de diciembre de 2014, C-86/14, ECLI:EU:C:2014:2447 -en el marco, nunca debe olvidarse, de una directiva que solo contempla una calificación dual entre contratos como temporales o indefinidos-.

Esta nueva doctrina permitió establecer, en primer lugar, que en los supuestos de amortización de la plaza la indemnización sería de veinte días de salario por año de servicio -al amparo de los arts. 51 y 52 ET, véase la STS (Pleno) de 24 de junio de 2014, ECLI:ES:TS:2014:3081 antes citada-; y, en segundo lugar, que la terminación natural de la relación por el advenimiento del término resolutorio -la cobertura legal de la plaza- conllevaría el reconocimiento de la indemnización de precariedad establecida en el art. 49.1.c ET -doce días de salario por año de servicio- como señalaron, por ejemplo, las SSTS de 31 de marzo y 6 de octubre de 2015, ECLI:ES:TS:2015:1768 y ECLI:ES:TS:2015:4420-.

En cualquier caso, el penúltimo acto de esta tortuosa y esquemática evolución -marcada ya por la progresiva jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en aplicación de la Directiva 1999/70 de 28 de junio de 1999 y en especial por la conocida STJ de 14 de septiembre de 2016, de Diego Porras, asunto C-596/14, ECLI:EU:C:2016:683– se centró en los intentos de la Sala -aprovechando la distinción tripartita establecida en el EBEP, y que, no obstante, estaba pensada seguramente para los profesores de religión y no para estas situaciones- de, por un lado, separar nuevamente la figura del indefinido del temporal y, por el otro, de iniciar una progresiva equiparación -salvo en la incorporación de esta causa de extinción- al régimen jurídico del empleado “fijo”, subjetivando esta figura y desligándola en ocasiones de la concreta plaza ocupada.

Lo primero llevaría a considerar que no solo en los casos de amortización, sino incluso por cobertura legal de la plaza, la indemnización -ahora unitaria- sería de veinte días de salario por año de servicio, por “equiparación” al “asimilable” art. 52 ET -STS núm. 257/2017 de 28 de marzo de 2017, ECLI:ES:TS:2017:1414-, incluso cuando a continuación se estipulase una nueva relación entre las partes -SSTS núm. 1178/2024 de 25 de septiembre de 2024 (Rec 2719/2023, ECLI:ES:TS:2024:4572) y núm. 1344/2024 de 11 de diciembre de 2024 (Rec. 4039/2023, ECLI:ES:TS:2024:6139). Es más, en alguna reciente doctrina de suplicación esta equiparación se ha extendido expresamente al preaviso –STSJ Galicia, núm. 3631/2024 de 19 de julio de 2024, Rec. 2695/2024, ECLI:ES:TSJGAL:2024:5424-. Y ello tras señalar que cuando lo que se produce es la cobertura por un funcionario, tras el correspondiente concurso, de una plaza inicialmente laboral, lo que procedería sería su declaración como despido improcedente, con las correspondientes indemnizaciones -STS núm. 839/2025 de 30 de septiembre de 2025, Rec. 3938/2024, ECLI:ES:TS:2025:4126-.

Y, en segundo lugar, y por lo que se refiere a la progresiva equiparación al régimen jurídico del empleado “fijo” –salvo, claro está, en la incorporación de esta causa de extinción- si bien es cierto que en las Sentencias ADIF -STS 21 julio 2016 (Rec. 134/2015, ECLI:ES:TS:2016:4034)- o AMAYA -STS núm. 352/2018 de 2 de abril de 2018, ECLI:ES:TS:2018:1703– se produjo esta ampliación de derechos, sobre todo de promoción y movilidad, lo cierto es que esto no siempre fue, ni de hecho, aún hoy es así. Baste recordar cómo en relación con estas mismas promociones o concursos la posterior STS núm. 277/2022 de 29 de marzo de 2022, ECLI:ES:TS:2022:1216 señaló su posible exclusión en aquellos casos en donde sí existía adscripción a una concreta plaza -véase igualmente STS núm. 625/2024 de 29 de abril de 2024, ECLI:ES:TS:2024:2361-, volviendo de este modo, y al menos a mi juicio, a concepciones objetivas y no subjetivas en palabras del recordado Desdentado, que nos hacen plantear dudas, por ejemplo, de si, especialmente en estos casos, existiría el derecho a la excedencia voluntaria que, por cierto, ya fue negado por la muy anterior STS de 3 mayo de 2006 Rec. 1819/2005, ECLI:ES:TS:2006:3437, entre otros argumentos, por esta misma vinculación o adscripción a una plaza.

En definitiva, el indefinido no fijo tras toda esta evolución y sus puntuales reconocimientos en algunas normas legales estatales –art. 8.2.c) y 11.1 EBEP y DA 15 y 16 ET hasta su derogación, DA 43 Ley 6/2018, de 3 de julio; DA 34 Ley 3/2017, de 27 de junio – y autonómicas -DA 1 Ley 5/2023, de 7 de junio, de la Función Pública de Andalucía o DA 2 de la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Función Pública Valenciana por mencionar solo dos ejemplo- acabó por configurarse, al menos en el Derecho español, como un tertium genus entre los contratos temporales y el fijo, aplicable a todo el sector público, incluidas -y esto no debe olvidarse, por lo que después se señalará- las sociedades y fundaciones públicas –tras la unificación de anteriores criterios dispares, en base al EBEP y no al art. 103 CE (véanse, por todas, STS núm. 472/2020, de 18 de junio de 2020, Rec. 1911/2018, ECLI:ES:TS:2020:2129), y STS núm. 441/2023, de 20 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3131)- y con un estatuto a caballo entre uno y otro, con reglas no siempre claras y desarrolladas al hilo de una jurisprudencia fluctuante, lo que resultaba especialmente preocupante por la naturaleza básicamente jurisprudencial de esta modalidad y de su estatuto jurídico.

1.3 La reforma de 2021 y su impacto sobre las situaciones pasadas y futuras.

En esta situación, y con unos datos de temporalidad que, como consecuencia de múltiples factores -limitaciones en la tasa de reposición, unidas a una progresiva expansión de la actividad administrativa, paralización de las convocatorias para la cobertura de puestos estructurales, escasa eficacia de los iniciales procesos de estabilización, amplísima dilación en los procesos judiciales de impugnación…- se mantuvieron extraordinariamente altos, se produjo un primer intento relativamente serio -aunque como veremos, ciertamente limitado- de abordar este problema; unos intentos que, con algunos antecedentes como los previos procesos de estabilización, se concretaron primero en el RDL 14/2021 de 6 de julio, y más tarde en la Ley 20/2021 de 28 de diciembre, en ambos casos de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público

Como es bien sabido, ambas normas, que parecen haber salvado las primeras dudas sobre su constitucionalidad – STS (Contencioso) núm. 191/2024 de 5 de febrero de 2024 Rec. 696/2022, ECLI:ES:TS:2024:501: STC (Pleno) 27/2025, de 29 de enero de 2025, ECLI:ES:TC:2025:27)-, presentan una naturaleza claramente bifronte desde una perspectiva temporal. Y ello ya que ambas distinguen claramente entre las medidas para el personal temporal nombrado o contratado con posterioridad a su entrada en vigor -8 de julio y 30 de diciembre de 2021- y el que ya lo había sido con anterioridad y componía, no cabe duda, el núcleo fundamental de los indefinidos no fijos.

Para los primeros, y en relación, eso sí, con los funcionarios interinos, la nueva regulación incorporaba una nueva redacción del art. 10 EBEP que establecía duraciones máximas para los supuestos de cobertura de plazas vacantes (tres años ampliables hasta la resolución si la convocatoria fuese publicada en ese plazo); por ejecución de programas de carácter temporal (tres años más uno, en función de las leyes de desarrollo); o por exceso o acumulación de tareas (ahora nueve, y no seis meses como anteriormente, en un periodo de dieciocho y no doce), resaltándose, además, no solo los principios constitucionales sobre el acceso a estas funciones, incorporados igualmente para el personal laboral en el nuevo punto 3 del art. 11 EBEP, sino también el hecho de que estos nombramientos en ningún caso darían lugar al reconocimiento de la condición de funcionario de carrera. De ahí que en todo caso se obligase a la finalización de oficio de la relación administrativa temporal, ya fuese por cobertura, finalización del plazo o de la causa o supresión o amortización de los puestos asignados sin derecho a compensación alguna. Y todo ello sin olvidar cómo en la nueva DA 17 EBEP se imponía y se impone expresamente que todo acto que suponga el incumplimiento por parte de la Administración de los plazos máximos de permanencia como personal temporal será nulo de pleno derecho.

Desde esta perspectiva, parece evidente que la fijación de estos plazos, para todos los supuestos salvo para la sustitución transitoria de titulares -justificada por su propia causa o motivo-, pretende cubrir uno de los instrumentos que la cláusula 5.1 del Acuerdo incorporado a la Directiva 1999/70 establece con el fin de evitar el fraude en la contratación temporal. Ahora sí hay una duración máxima y una razón objetiva derivada del propio objeto de la relación que permiten considerar establecida una medida destinada a evitar el uso abusivo y sucesivo de estos contratos temporales. Bienvenida sea por tanto esta nueva regulación, si tan siquiera sea para el futuro y a pesar de los quizás excesivamente largos lapsos temporales.

Pero es más, en segundo lugar, la nueva DA 17 EBEP incorpora igualmente no solo una exigencia de responsabilidades y unos mecanismos de control en unos términos quizás, nueva y excesivamente ambiguos o imprecisos, sino también, y esto es lo más interesante, un mecanismo de resarcimiento o compensación económica para el afectado, que, en ambos casos -funcionario interino o personal laboral temporal- será de veinte días de retribuciones o de salario fijo por año de servicio con un máximo de doce mensualidades prorrateándose por meses los periodos inferiores al año; una “compensación” que nacerá a partir de la fecha del cese efectivo y que se limitará al nombramiento y contrato del que traiga causa el incumplimiento.

Sin poder detenernos aquí en el importante número de dudas que suscita esta norma -repetimos, solo aplicable, especialmente en el caso de funcionarios, para los nombramientos producidos tras su entrada en vigor -STS (Contencioso) núm. 1277/2025 de 14/10/2025 Rec. 7438/2024, ECLI:ES:TS:2025:4455– debe destacarse que esta equiparación material en la indemnización entre ambos regímenes normativos, administrativo y laboral, no se prevé solo para la ocupación final de la plaza por otro laboral o funcionario, sino, obsérvese, de forma general, por “el incumplimiento del plazo máximo de permanencia” y solo está excluida literalmente en los supuestos de renuncia voluntaria o disciplinaria declarada procedente, actuando, por tanto, especialmente en el caso laboral, como punto de partida para que, en su caso, se procediera a “la compensación de cantidades”. Pero sobre este precepto, y el juego futuro -seguramente no pensado por el legislador, pero posible dada la oscuridad del mismo- que pudiera dar tras la Sentencia Obadal, volveremos más tarde.

En cualquier caso, repetimos, estas reglas –DT 2 Ley 20/2021– son solo aplicables para las contrataciones o nombramientos posteriores al RDL 14/2021, lo que supone, evidentemente, su inaplicación para la gran bolsa de indefinidos no fijos que ya en esa fecha existía en nuestro país.

Pues bien, en relación con este segundo colectivo que, repetimos, trae origen de un nombramiento o contrato anterior a la reforma, la respuesta legal se limitó llamativamente a la regulación de un nuevo proceso de estabilización de empleo temporal, añadido a los anteriores de las Leyes de Presupuestos Generales para 2017 y 2018, y que, para el caso de las plazas contempladas básicamente en art. 2 sería el de concurso oposición, mientras que en los casos, si se nos permite, de incumplimientos más persistentes -DA 6- y, sobre todo, en el caso subjetivo y no objetivo de los indefinidos no fijos -DA 8- sería el simple concurso de méritos -véase por ejemplo, lo establecido en el art. 3 del Real Decreto 408/2022, de 24 de mayo que desarrolla dichos proceso en el ámbito de la AGE-, aunque siempre no restringidos, al menos formalmente. Y, de hecho, este carácter no restringido hizo que con posterioridad el art. 217 del RDL 5/2023, de 28 de junio tuviera que dar una “segunda oportunidad” a este colectivo que no lograse superar el anterior proceso.

Lo importante es que aquí ya sí de forma más clara y específica se incorpora expresamente la “compensación” de veinte días de retribución o salario “fijo” por año de servicio con un máximo de doce mensualidades para -en este supuesto sí, claramente- la finalización de su relación por la no superación del proceso selectivo de estabilización, exigiendo por tanto dicha participación, sin la cual no se generaría “derecho a compensación económica en ningún caso”.

La idea era, en definitiva, que a través de este proceso pudiera eliminarse toda esta bolsa situándose por debajo del ocho por ciento de plazas estructurales (art.2.3 Ley 20/2021)-. Se consideraba así que la actuación sinérgica de una convocatoria de estabilización teóricamente rápida y de esa indemnización en el hipotético caso de no superarse colmarían las exigencias de la Directiva 1999/70 y la exigencia de una indemnización suficiente y disuasoria. Cuestión distinta es que esto realmente fuera así y los consiguientes problemas que ello generará. Pero nuevamente no adelantemos acontecimientos.