Jose M. Morales Ortega
Universidad de Málaga
Nuestra Constitución, como es sabido, reconoce, con toda la complejidad que encierra, en su art. 35, el derecho al trabajo. Aunque la realidad es que la mayoría de los puestos de trabajo son ofertados por sujetos privados, no puede, ni debe desatenderse que los poderes públicos tienen una responsabilidad a estos efectos; de lo contrario, el empleo no sería una política pública. Política que, sin ningún género de dudas, ha fracasado. Basta con acudir, pese a la relativa mejoría, a nuestras altas de desempleo, que son una constante estructural en nuestro mercado de trabajo. Este fracaso ha llevado, desde hace ya unas décadas, al impulso y patrocinio del autoempleo y del emprendimiento -y, muy especialmente, de este último-; auspiciado por las propias instancias comunitarias. Una promoción, que puede entenderse como una dejación -al menos parcial- de responsabilidad por parte de los poderes públicos. Dicha promoción se está orientando a aliviar sus trabas y cargas, que son burocráticas, financieras, fiscales y formativas. A ellas, hay que sumar la falta de vocación empresarial.
A muchos o a algunos de esos óbices pretende hacer frente la Ley de Empleo (en adelante, LE) así como los principales documentos de la política de empleo. No sólo la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024 (BOE de 7 de diciembre de 2021) y el Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno 2023 (BOE de 6 de junio de 2023) sino también otros textos específicos como la Estrategia Nacional del Trabajo Autónomo 2022-2027 y la Estrategia Española de Economía Social 2023-2027 (ambas publicadas en el BOE de 1 de junio de 2023). Esta última de gran significación, entre otros motivos, por la incidencia de la economía social en los mercados económico y laboral. Prueba de ello es que supone, respectivamente, el 10% del Producto Interior Bruto y aglutina a dos millones de puestos de trabajo. Por tanto, un sector en absoluto desdeñable. Y de ahí, por ejemplo, que el art. 4.d) de la LE incorpore, entre los objetivos de la política de empleo, “la ampliación y mejora de las cualificaciones, competencias, habilidades y empleabilidad de personas desempleadas y ocupadas ….singularmente, en el ámbito de las entidades de la economía social”.
Comenzando con la LE, hay que indicar que, pese a algunas novedades, no ha habido una radical transformación con respecto a la normativa precedente. Entre sus innovaciones está la significación concedida a la labor de asesoramiento. De hecho, y en comparación con la anterior LE, se incluye en la conceptuación de las políticas activas de empleo el “asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento dirigidas a impulsar la creación de empleo y a mejorar las posibilidades de acceso a un empleo digno, por cuenta…propia”; al tiempo que se mantiene intacto el inciso final del actual art. 31, de acuerdo con el cual estas políticas se dirigirán, entre otros objetivos, “al fomento del espíritu empresarial y de la economía social”.
Partiendo de esta premisa, hay que indicar que tanto el art. 12.4, en relación con la Estrategia, como el art. 13.3, para los Planes Anuales, incluyen, como no puede ser de otra forma -también tomando en consideración la normativa precedente- un Eje dedicado al emprendimiento. En el primer caso, se trata del 6; mientras que en el segundo, del 5. No obstante, ambos tienen una idéntica formulación: “Emprendimiento. Comprende las actividades dirigidas a fomentar la iniciativa empresarial, el trabajo autónomo y la economía social, así como las encaminadas a la generación de empleo, actividad empresarial y dinamización e impulso del desarrollo económico local” –esta referencia al ámbito local va en concordancia con la significación concedida por la norma legal a la dimensión local de la política de empleo (art. 7)-.
Varias consideraciones hay que realizar. En primer lugar, que todas estas opciones de inserción o reinserción laboral forman parte del itinerario o plan personalizado. De hecho, para la elaboración del perfil individualizado, debe tomarse en consideración una serie de características de la persona demandante de empleo, entre otros fines, para su “emprendimiento adecuado” –art. 56.1.a) de la LE-. No debe pasar desapercibido el término adecuado, ya que es de capital importancia; y que además se reitera en el art. 58.a) que, entre los compromisos de las personas demandantes de servicios de empleo, está “colaborar…[para lograr un] emprendimiento adecuado”. Esto es, el perfil condicionará el itinerario, que deberá comprender las acciones necesarias y facilitadoras del emprendimiento y del autoempleo. Otro tema es que existan tales medidas, principalmente formativas, permisivas de la materialización del plan y, desde luego, que la persona demandante de empleo cumpla con las mismas. Obviando, si se puede, esta observación, la LE está “exigiendo” con este término que se garantice, como mínimo, la viabilidad futura del proyecto. De ahí la importancia de tres aspectos íntimamente conexionados con ello.
Por un lado, la anticipada labor de asesoramiento. Ni que decir tiene que uno de los principales obstáculos a la hora de emprender, de establecerse por cuenta propia o de desarrollar un proyecto de economía social son las dificultades inherentes al inicio, aunque no sólo en este momento, de la actividad. Por este motivo, este asesoramiento se convierte en un elemento sustancial. De ahí que se haya incorporado al Catálogo de Servicios Garantizados. Exactamente, el art. 56.1.e) de la LE menciona este “asesoramiento para el autoempleo y el emprendimiento con garantías, con apoyo integral y acompañamiento a la activación de proyectos viables, incluida la realización de una auditoría de viabilidad, y prestará especial atención a las necesidades específicas de las mujeres. Se prestará especial soporte a iniciativas generadoras de trabajo autónomo, constitución de entidades de economía social y a la dinamización del desarrollo económico local”. Igualmente, el art. 61 -entre los servicios de la Cartera Común del Sistema Nacional de Empleo- incluye los “servicios de asesoramiento para el autoempleo, el emprendimiento viable y la dinamización del desarrollo económico local”.
De la combinación de estos preceptos, hay que destacar, junto a la referencia, una vez más, al ámbito local, dos elementos: la viabilidad del proyecto y la atención a las necesidades específicas de las mujeres. Comenzando por este último, hay que hacer una doble lectura. Una positiva. El hecho expreso de hacer mención al colectivo femenino es de alabar, puesto que las trabas a cualquiera de estas formas de inserción laboral se agravan ineluctablemente en el caso de las mujeres y, sobre todo, en la elección y desarrollo de la actividad. Principalmente, porque suelen decantarse por proyectos profundamente feminizados, lo que se traduce, en la mayoría de las ocasiones, en proyectos con poca o nula proyección de futuro. Lógicamente, esta realidad responde a constructos sociales y culturales, que inevitablemente despliegan sus efectos tanto en la formación como en el desarrollo profesional. De ahí la necesidad de este asesoramiento en un doble plano. De un lado, en las actividades formativas a incluir en el oportuno plan personalizado; y de otro, en la propia viabilidad del proyecto. Y una negativa consistente en la desatención –al menos de manera explícita- a otros colectivos que, de la misma forma, pueden acusar unos mismos o distintos entorpecimientos en su proyecto de autoempleo, emprendimiento o economía social. Cuando menos debería haberse hecho referencia a los colectivos de atención prioritaria del art. 50 de la norma. Artículo que, por otro lado, sólo permite conexionarlo con la medida que se está abordando al indicar la necesidad de tomar en consideración sus circunstancias de cara al diseño del itinerario que, como se ha visto, no excluye estas tres esferas de la inserción o reinserción laboral.
Esta actividad hay que relacionarla con la de los Centros Públicos de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el Empleo, que “constituyen el soporte especializado del Sistema Nacional de Empleo dirigido a reforzar la dinamización y planificación en materia de orientación, emprendimiento e innovación para el empleo” –art. 8.5 de la LE-. Siendo competencia de la Agencia “coordinar los Centros…y fomentar la colaboración entre ellos” –art. 22.m) de la LE-. La revisión de estos centros ha obligado a la modificación del Real Decreto 818/2021, por el que se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema Nacional de Empleo; y, en concreto, su art. 88 –de acuerdo con la Disposición Final Sexta de la LE- con la finalidad de enumerar las funciones de los Programas de Orientación, Emprendimiento, Acompañamiento e Innovación para el empleo. En el ámbito estatal, su creación se lleva a cabo por la Resolución de 12 de mayo de 2022 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se califica el Centro Estatal de Orientación, Emprendimiento e Innovación para el Empleo (BOE de 29 de julio de 2022), la cual, y en conexión con la formación y capacitación del personal de estos centros, reitera e insiste en la necesidad del “desarrollo y ejecución de un Plan específico de formación permanente dirigido al personal del propio servicio público de empleo que realiza funciones de orientación profesional para el empleo”.
Siguiendo con la viabilidad del proyecto -materia presente a lo largo de la LE, y a la que hay que unir la labor de prospección del mercado de trabajo-, el art. 4 fija como objetivo de la política de empleo “el fomento de iniciativas de emprendimiento y de economía social viables, mediante el desarrollo de actividades de prospección, asesoramiento información y auditoría de la viabilidad de los proyectos” –letra l- y “la atención y asesoramiento a las personas, empresas y demás entidades empleadoras, así como la prospección de necesidades del tejido productivo” –letra ñ-. Como es natural, se trata de un tema vinculado directamente con los nuevos –o no tan nuevos- yacimientos de empleo; y la necesidad de actuar e intervenir en los sectores emergentes. Es más, esta labor no debe quedar circunscrita al inicio de la actividad y, quizás por esta razón, en el Eje 1, dedicado a la orientación y formando parte del Plan Anual, se asevera que ésta “comprende las actuaciones de prospección de necesidades y prestación de los servicios de empleo a las empresas”.
Viabilidad que está igualmente presente en la formulación realizada de la capitalización de la prestación por desempleo contenida en el art. 49.2 de la LE. En concreto, se indica que “para impulsar el desarrollo de iniciativas de emprendimiento o economía social viables, se desarrollarán programas de fomento del empleo a cuyo amparo podrá abonarse, por una sola vez, la prestación contributiva por desempleo a que tenga derecho la persona trabajadora, en su importe total o parcial, y/o utilizarse para abonar el importe de las cuotas a la Seguridad Social. Tales programas comprenderán una auditoría de la viabilidad del proyecto empresarial o de economía social, así como un acompañamiento técnico, con perspectiva de género, de su puesto en práctica”.
Llegado este punto, hay que ir al Plan Anual de 2023 para conocer la ejecución de la LE, lo que significa, ni más ni menos, que acudir a los programas y servicios, comunes y propios, insertos en el Eje 5. Hay que acercarse a ellos desde un doble plano. Por un lado, cuantitativo, y por otro, sustantivo. El primero, a su vez, obliga a atender a dos cuestiones: número de programas y servicios y financiación. En relación con el número, este Eje está en una posición intermedia con 16; de los cuales 12 son comunes y 4 propios. En principio y teniendo en cuenta los restantes, el balance es positivo. Sin embargo, desaparece el optimismo cuando se acude a la financiación. Esta alcanza sólo el 0.49% -la menor cantidad de todos los ejes- del total de la dotación presupuestaria, lo que, de un lado, pone de manifiesto el desinterés de los artífices de la política de empleo por esta materia, y, de otro, hace dudar de la propia efectividad de los programas y servicios.
Entrando en el plano sustantivo, los programas y servicios se dirigen, en primer lugar, al asesoramiento –para el autoempleo, para el emprendimiento con garantías (hay que reseñar que se sustituye el término adecuado de la LE por este otro; aunque, en esencia, ambos responden a los mismos objetivos), para ayudas, para incentivos a la contratación; y, en esta misma línea, estudios de mercado-; en segundo lugar, al fomento –del empleo autónomo, de la economía social, del emprendimiento colectivo, de la iniciativa empresarial; y dentro de éste, hay que destacar, por un lado, los destinados al fomento territorial del empleo y al impulso, de nuevo, del desarrollo local, y, por otro, al mantenimiento del empleo autónomo y las microempresas- y al apoyo a la creación y al empleo en cooperativas sociedades laborales; en tercer lugar, a la identificación de las necesidades empresariales; en cuarto lugar, a los proyectos y empresas calificadas como I+E; y en quinto y último lugar, a la concesión de subvenciones en los supuestos de capitalización de la prestación contributiva por desempleo.
La evaluación es el único elemento posible para conocer la validez de las correspondientes medidas y, para ella, es clave la fijación de unos indicadores que, en relación con este Eje, se reducen, casi exclusivamente, a medir la afiliación al RETA.
Con todo lo dicho, cabe concluir que, atendiendo a la realidad actual, existe un desequilibrio entre las pretensiones por fortalecer el emprendimiento, el autoempleo y la economía social y las medidas adoptadas que, unidas a la falta de cultura y vocación empresarial, lleva a admitir que seguirá siendo, en España y para la generalidad de los demandantes de empleo, la tercera vía de acceso al mercado de trabajo. Esto es, la última opción a barajar en su inserción o reinserción laboral.
