La prestación “extraordinaria por cese de actividad” de los trabajadores autónomo durante el Estado de Alarma (pendiente de actualización)

Javier Calvo Gallego, Catedrático Universidad de Sevilla

                                          Juan Carlos Álvarez Cortés, Profesor Titular Universidad de Málaga

 1. Introducción.

Como es conocido, el cese de actividad tiene por objeto dispensar a los trabajadores autónomos (incluidos los socios trabajadores de cooperativas que hubieran optado en su encuadramiento como trabajadores por cuenta propia), que cumplan los correspondientes requisitos, prestaciones económicas antes la situación que produzca el cese total de la actividad que originó el alta en la Seguridad Social como trabajador autónomo. Si bien es cierto que el cese de actividad puede ser no solo definitivo sino también temporal, también lo es, y así lo indican las estadísticas que deniegan las prestaciones de este tipo por la Mutuas Colaboradoras o por el ISM, la dificultad de demostrar la situación legal de cese de actividad que abre el derecho a estas prestaciones.

Siendo consciente de tales dificultades, el Gobierno ante la situación provocada por la instauración del Estado de Alarma y como medida excepcional para cubrir a una importante capa de la población activa frente a los efectos de esta situación en sus actividades y negocios, ha establecido una prestación extraordinaria por cese de actividad –art. 17 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19-, para los afectados por la declaración del estado de alarma ocasionado por el COVID-19.

La gestión de esta prestación corresponderá a las entidades a las que se refiere el artículo 346 del Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social; esto es la mutua colaboradora con la Seguridad Social con quien el trabajador autónomo haya formalizado el documento de adhesión, mediante la suscripción del anexo correspondiente (y en su caso, el Instituto Social de la Marina respecto de los trabajadores autónomos del Régimen Especial del Mar). Y todo ello sin perjuicio de las competencias atribuidas a los órganos competentes en materia de sanciones por infracciones en el orden social.

2. Destinatarios de la prestación

En principio son destinatarios de la misma todos los trabajadores autónomos, así como específicamente los socios trabajadores de las cooperativas de trabajo asociado que hayan optado por su encuadramiento como trabajadores por cuenta propia en el régimen especial que corresponda (RETA Y RETM). En general, y como recuerda expresamente el Criterio 5/2020 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, “se corresponde con el ámbito subjetivo de aplicación previsto en el artículo 305 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015”. Los trabajadores autónomos solicitantes y beneficiarios lo serán independientemente de que tengan o no trabajadores a su cargo, si bien, y en este segundo caso, lo coherente sería  que también hayan solicitado respecto de los mismos un expediente de regulación temporal de empleo (ERTE).

Recuérdese que aquellos socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado que, al amparo del art. 14 LGSS, hayan optado por su asimilación a trabajadores por cuenta ajena podrán disfrutar, con las singularidades establecidas en el art. 25.5 RDL 8/2020, de las prestaciones excepcionales por desempleo en los supuestos de ERTE conectados con la situación generada por el covid-19.

En cualquier caso, el mencionado Criterio 5/2020 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social es meridianamente claro cuando señala que esta prestación extraordinaria se generará “independientemente de que hayan cotizado o no por la contingencia de cese de actividad”. Ello es quizás lo más importante, pues viene a equiparar a la protección que se da por desempleo en los casos de suspensión temporal a los trabajadores por cuenta ajena, a los que se les ofrece el acceso a tales prestaciones, aun no teniendo un período de carencia suficiente para acceder a una prestación contributiva.

3. Requisitos para su reconocimiento

La diferencia fundamental respecto de los requisitos de una situación común de cese de actividad va a ser la no exigencia del período de cotización previo de al menos 12 meses que impone el art. 330.1.b) en relación con el art. 338 de la LGSS. Tampoco se hace referencia alguna al cumplimiento o no de la edad de jubilación y al cumplimiento del periodo exigido para acceder a la misma. De ahí que dada la naturaleza temporal y excepcional de esta medida quepa postular su inaplicación en estos casos.

Toda solicitud deberá ir acompañada de una declaración jurada en la que se haga constar que cumplen todos los requisitos exigidos para causar derecho a esta prestación.

3.1 Encontrarse en activo: estar en alta.

Por otra parte, y dado su carácter excepcional, el artículo 17 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo sí exige que estos posibles beneficiarios deben “estar afiliados y en alta, en la fecha de la declaración del estado de alarma, en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos o, en su caso, en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar”. Evidentemente, lo que se trata es de dar una protección a los que se encontraban en activo (en alta, tanto en el RETA como en el REMAR) en el momento de declararse el Estado de Alarma, que, como se recordará, y dado el tenor literal de la DF3 RD 463/2020, este estado de alarma entró en vigor desde el momento de su publicación en el BOE, esto es, el 14 de marzo de 2020 (más información en este enlace).

3.2 Demostrar la situación legal de cese de actividad.

Sin duda, este requisito es exigible tanto cuando la causa de este cese sea la suspensión de la actividad motivada por dicha declaración como cuando la misma sea la reducción de un 75% de su facturación.

Evidentemente, la prueba de la suspensión de la actividad por la aplicación del Estado de Alarma puede ser relativamente sencilla ya que puede conocerse con la extensión del RD 463/2020 -ver más información en este enlace–

El problema va a ser la demostración de la reducción del 75% de la facturación, como más adelante se explicará.

a) Cuando se trate de actividades que “queden suspendidas, en virtud de lo previsto en el mencionado Real Decreto” 463/2020.

Como se recordará, los arts. 9, 10 y 14, del mencionado RD, en relación con su propio Anexo, establecieron medidas de contención consistentes en el cierre o reducción de actividad en centros educativos -aunque abriendo la posibilidad de la formación on line, teóricamente prioritaria ex art. 5 Real Decreto-ley 8/2020-, transporte y, sobre todo, la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales –más información en este enlace-.

No obstante, y al menos a nuestro juicio, parece razonable considerar que debieran quedar igualmente incluidas en este campo las consecuencias similares -suspensión de actividades- provocadas por “todas las disposiciones y medidas adoptadas previamente por las autoridades competentes de las comunidades autónomas y de las entidades locales con ocasión del coronavirus COVID-19”. Y ello no solo por la identidad sustancial de las mismas, sino también ya que la DF 1 RD 463/2020 no solo las ratifica, sino que, además, señala que “continuarán vigentes y producirán los efectos previstos en ellas, siempre que resulten compatibles con este Real Decreto”.

Más dudas se plantean cuando, por ejemplo, en relación con los TRADE, se suspende no ya su actividad específica, sino la del cliente, incluso único, para el que trabaje. La urgencia de la norma seguramente provocó la ausencia de una referencia específica a este y a otros supuestos seguramente problemáticos -baste recordar las normas singulares que para distintos tipos de autónomos establecen en este campo los arts. 333 y ss. LGSS-. Y aunque es cierto que en estos casos podría recurrirse siempre a la segunda causa prevista -reducción de facturación- es obvio que, por su justificación comparativa en el tiempo, sería necesaria una cierta espera.

b) De otro lado, y para aquellos sectores o actividades que no se hayan visto suspendidos directamente por el RD 463/2020, será necesario “acreditar la reducción de su facturación en el mes anterior en, al menos, un 75 por ciento, en relación con la efectuada en el semestre anterior”. Obsérvese que no se trata de previsiones sino de datos constatados y que, como veremos, deben ser acreditados. Quizás hubiese sido oportuno haber tenido en cuenta los doce meses naturales anteriores y ello porque muchos autónomos hacen una parte importante de su facturación en la época navideña por lo que el semestre a comparar puede que no sea lo suficientemente representativo en los ingresos reales del trabajador autónomo.

Además, estas referencias temporales suscitaban la duda de qué ocurría cuando la duración del alta inmediatamente anterior en estos regímenes -y, por tanto, la actividad- era inferior a estos seis meses. En un principio podría pensarse -a nuestro juicio erróneamente- que dicho periodo de seis meses constituía -obviamente solo en relación con esta segunda causa- el mínimo necesario para su comprobación y que, por tanto, la ausencia del mismo no permitiría el reconocimiento de la prestación, repetimos, al menos en relación con esta segunda situación. Sin embargo, ello no parecería coherente ni con la exigencia general de alta solo antes del 14 de marzo, ni con la ausencia de un requisito de cotización previo, ni, en último término, con el carácter excepcional de la prestación. De ahí que, a nuestro juicio con buen criterio, el tantas veces mencionado Criterio 5/2020 de la DGOSS señalase que: “Cuando el trabajador autónomo no lleve de alta los seis meses naturales exigidos para acreditar la reducción de los ingresos, la valoración se llevará a cabo teniendo en cuenta el periodo de actividad”. La duda, claro está, subsiste cuando el periodo previo de actividad antes del 14 de marzo fuera de menos de un mes. Aun así, creemos, que debería de obtenerla ya que, sin duda, esta prestación va a ser necesaria para poder continuar en el futuro en el ejercicio de la actividad ya que toda la inversión realizada por alguien que acaba de iniciar su actividad como autónomo no puede verse frustrada por esta extraordinaria situación de pandemia que se sufre.

Por otra parte, es conveniente recordar que, al menos a nuestro juicio, ambos plazos de comparación -un mes y seis meses de facturación- tiene el mismo punto inicial: la fecha de la solicitud a partir de la cual deberían computarse ambos plazos de uno y seis meses, aunque ello produzca el inevitable solapamiento de los mismos.  El Criterio 5/2020 aclara que el semestre de referencia respecto del que ha de hacerse la media de facturación ha de ser el “natural anterior al Estado de Alarma”. Aunque técnicamente sea posible solicitar la prestación desde el mismo día 14 de marzo en que tuvo efectos el decreto de Estado de Alarma, mucho nos tememos que hasta que no finalice el mes de marzo no van a tenerse los datos contables para justificar la reducción de la facturación y va a suponer que se emitan requerimientos de subsanación de defectos o, lo peor de todo, que se produzca por la Mutua Colaboradora o por el ISM la denegación por falta de justificación de la situación legal de cese de actividad. Todo esto puede dar lugar al imposible acceso a esta prestación por muchos autónomos (piénsese por ejemplos aquéllos que tengan facturaciones fijas a principios del mes que supongan la mayor parte de sus ingresos durante el mes de marzo).

El problema se planteará, sin duda, cuando el autónomo solo pueda demostrar los perjuicios económicos producidos por el Estado de Alarma una vez pasado el mes de marzo. En este caso, lo que en realidad se va a producir es “un mes de espera” ya que, si ha de compararse con el semestre anterior, evidentemente, hasta que no transcurra el mes corriente del Estado de Alarma, no podrá justificarse la reducción de dicha facturación, Mayor problema tendrá la justificación, para el acceso a esta prestación, de esta reducción de ingresos para los autónomos que tributan por módulos.

Esta situación se hizo más compleja, si cabe, con la duración prevista de la misma. Indica el art. 17.3 del RD-Ley 8/2020. Me explico: la prestación extraordinaria tendrá una duración de un mes, “ampliándose en su caso, hasta el último día del mes en el que finalice el estado de alarma”. Lo que viene a indicarse es que la finalización del Estado de Alarma, supone también el momento en que pone fin a la prestación por cese de actividad, que podrá llegar hasta el último día de ese mes, en el plazo inicial la prestación de cese de actividad hubiese durado hasta el 31 de marzo. Por lo que, las arribas mencionadas dificultades para justificar la reducción de la facturación hubiera supuesto que muy pocos o casi ningún trabajador autónomo, salvo los afectados directamente por realizar las actividades paralizadas por el RD 436/2020, podría haber obtenido esta prestación.

El hecho de que el Gobierno haya anunciado la solicitud de una prórroga al Parlamento para ampliar el plazo del “Estado de Alarma” es lo que va a permitir solventar este problema pues muchos autónomos, los que hayan de justificar la reducción de su facturación, podrán al menos obtener esta prestación durante el mes de abril, puesto que marzo para ellos será muy difícil o casi imposible, por lo que anteriormente hemos indicado.

Por lo que se refiere a la documentación el Criterio 5/2020 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social señala que:

La acreditación de la reducción de la facturación se realizará mediante la aportación de la información contable que lo justifique, pudiendo hacerse a través de la copia del libro de registro de facturas emitidas y recibidas; del libro diario de ingresos y gastos; del libro registro de ventas e ingresos; o del libro de compras y gastos.

Aquellos trabajadores autónomos que no estén obligados a llevar los libros que acreditan el volumen de actividad, deberán acreditar la reducción al menos del 75% exigida por cualquier medio de prueba admitido en derecho. Como dijimos anteriormente, los autónomos que tributen por módulos tendrán que ser creativos o ingeniárselas a la hora de justificar la reducción de la facturación del 75%

3.3 Estar al corriente de pago de las cuotas.

Finalmente, siguiendo al art. 330.1 e) LGSS, se incorpora una regla aparentemente específica frente a la exigencia de estar al corriente en el pago de las cotizaciones establecida en el art. 47 LGSS. Pero que no es otra cosa que aplicar la regla general de plazo para la invitación al pago que se establecía en el art. 28 del Decreto 2530/1970, de 20 de agosto, por el que se regula el régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos.  En este sentido, la nueva norma señala que: “si en la fecha de la suspensión de la actividad o de la reducción de la facturación no se cumpliera este requisito, el órgano gestor invitará al pago al trabajador autónomo para que en el plazo improrrogable de treinta días naturales ingrese las cuotas debidas. La regularización del descubierto producirá plenos efectos para la adquisición del derecho a la protección”.

3.4 No percibir otra prestación económica de la Seguridad Social

Esta prestación excepcional de cese de actividad es, ex art. 17.4 del RD-Ley 8/2020, declarada “incompatible” con “con cualquier otra prestación del sistema de Seguridad Social”.

Se trataría, por tanto, de una prestación de última ratio. Ha de recordarse que es posible situaciones de jubilación activa de trabajadores autónomos que ya reciben una prestación del sistema, pero también trabajadores autónomos que vinieran percibiendo pensiones de viudedad o de incapacidad. Ello nos muestra que el interés del Gobierno al establecer esta prestación no es otro que conceder una renta de “subsistencia” durante el período que se mantenga el Estado de Alarma.

En relación con este punto, el Criterio 5/2020 de la DGOSS es extraordinariamente duro, señalando que: “No causarán derecho a esta prestación los trabajadores autónomos que vinieran percibiendo una prestación o tengan derecho a otra prestación del Sistema de Seguridad Social, tanto si la percibe como si no”.  El evitar que un posible beneficiario de esta prestación pueda verse perjudicado en su acceso por tener derecho a una prestación del sistema que “no” percibe parece surrealista. Primero, porque puede ocurrir que el mismo trabajador ni siquiera tenga conocimiento de que podría estar percibiendo una prestación que no percibe y segundo porque si el sistema no tiene “legitimidad” para obligar a ningún beneficiario a solicitar una prestación de forma coactiva. Hubiese sido más eficaz, aunque utópico ya que solo está previsto en nuestro nivel contributivo para las prestaciones por nacimiento, que al mismo tiempo que se denegase la prestación por cese de actividad, de oficio, se concediese la prestación “a la que podría tener derecho” o que “se pudiera percibir” o al menos se comunicase al trabajador autónomo que podría tener derecho a una prestación para que pueda ejercer su derecho a optar por la misma (quizá con los efectos retroactivos a 3 meses a los que se refiere el art. 53.1 LGSS, in fine).

Por lo demás, ninguna mención más se hace en la norma al resto de requisitos establecidos en el art. 330 LGSS. En este sentido, no obstante, quizás no hubiera estado de más incorporar alguna referencia, en la línea de lo establecido en el art. 330.2 LGSS exigiendo, para aquellos trabajadores que tengan a uno o más trabajadores a su servicio, que esta solicitud se condicionara a la utilización de vías suspensivas (ERTE) con dicho personal.

De hecho, de una forma cuanto menos oscura, el punto nueve del Criterio 5/2020 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social señala en este ámbito que: “Cuando concurra la tramitación del procedimiento al que se refiere este Criterio con los procedimientos de suspensión de contratos y reducción de jornada vinculada al COVID-19, el trabajador autónomo en el momento de presentar la solicitud de la prestación excepcional deberá adjuntar copia del inicio de las actuaciones dirigidas a su tramitación.” Pero ello, al menos mi juicio, no significa que el ERTE tenga que solicitarse sino solo aportarse cuando se se haya iniciado al menos su tramitación, pudiendo, por tanto, la norma, tan solo buscar una valoración conjunta y coherente de la existencia o no de la causa, tanto en el ERTE, como en la solicitud excepcional de cese de actividad.

4. Cuantía y duración de la prestación

Si bien el porcentaje aplicable será siempre del 70% –vid. art. 339.2 LGSS-, el art. 17 Real Decreto-ley 8/2020 distingue claramente dos supuestos.

4.1 Trabajadores autónomos con período de carencia para acceder a la prestación de cese de actividad.

Aquellos trabajadores autónomos que tengan la carencia para causar derecho a la prestación por cese de actividad prevista en la Ley General de la Seguridad Social. Como se conoce, ex art. 338.1 LGSS, ello supone acreditar doce meses continuados e inmediatamente anteriores a la situación, teniendo en cuenta exclusivamente las cotizaciones por cese de actividad efectuadas al régimen especial correspondiente y que no hubieren sido computadas para el reconocimiento de un derecho anterior de la misma naturaleza).

En estos casos, la cuantía de la prestación se determinará aplicando el 70 por ciento a la base reguladora, calculada de conformidad con lo previsto en el artículo 339 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social; esto es, básicamente, el promedio de las bases por las que se hubiere cotizado durante los doce meses continuados e inmediatamente anteriores a la situación legal de cese.

4.2 Trabajadores autónomos que no acrediten período de carencia para acceder a la prestación de cese de actividad.

Cuando no se acrediten este periodo mínimo de cotización, la cuantía de la prestación será equivalente ciertamente al 70 por ciento, pero de la base mínima de cotización de la actividad desempeñada por el trabajador autónomo en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos o, en su caso, en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar. Lo cierto es que puede decirse que no sea “una medida que pueda afectar de forma importante ya que, de un lado, los nuevos autónomos cuando inician sus negocios suelen cotizar por la base mínima como forma de contener los gastos fijos y, de otro lado, según la Asociación de Trabajadores Autónomos, en su informe “El trabajador autónomo ante la previsión social” de 2019 el porcentaje de trabajador autónomos que cotizan sobre la base mínima supera el 70%.

4.3 Reglas comunes

• Duración: como se dijo anteriormente, y en relación con su duración, el art. 17 Real Decreto-Ley 8/2020 señala que “tendrá una duración de un mes, ampliándose, en su caso, hasta el último día del mes en el que finalice el estado de alarma, en el supuesto de que este se prorrogue y tenga una duración superior al mes”.

• Cotización durante la percepción: el tiempo de su percepción se entenderá como cotizado” tanto por contingencias comunes como por contingencias profesionales, así como por cese de actividad para quienes vinieran haciéndolo al tiempo de solicitar la prestación. Más abajo incidiremos en ello.

• No afectación a prestaciones por cese de actividad futuras: además, y podría decirse que de forma simétrica a lo que se establece en la medida excepcional de desempleo por ERTE derivados del covid-19, el disfrute de esta prestación “no reducirá los períodos de prestación por cese de actividad a los que el beneficiario pueda tener derecho en el futuro”.

• Tope máximo de las prestaciones por cese de actividad: finalmente, el tantas veces mencionado Criterio 5/2020 de la DGOSS señala expresamente que con independencia de que el autónomo reúna o no “el período mínimo de cotización, el importe de la prestación estará siempre sujeta a los límites del artículo 339.2 LGSS”; esto es

• • La cuantía máxima de la prestación por cese de actividad será del 175 por ciento del indicador público de rentas de efectos múltiples, salvo cuando el trabajador autónomo tenga uno o más hijos a su cargo, en cuyo caso la cuantía será, respectivamente, del 200 por ciento o del 225 por ciento de dicho indicador.

• • La cuantía mínima de la prestación por cese de actividad será del 107 por ciento o del 80 por ciento del indicador público de rentas de efectos múltiples, según el trabajador autónomo tenga hijos a su cargo, o no.

5. Alta y cotización

5.1 Respecto del alta.

Nos encontramos dos situaciones a diferenciar, conforme al Criterio 5/2020 de la DGOSS, según el origen de la prestación:

• Si la causa del derecho a la prestación es la reducción de la facturación en un 75% en el mes anterior al que se solicita la prestación, en relación con la efectuada en el semestre anterior, deberá permanecer, en todo caso, de alta en el correspondiente régimen de Seguridad Social

• En el caso de suspensión de actividades “el trabajador autónomo que suspenda la actividad no estará obligado a tramitar la baja”.

5.2 Cotización.

Como anteriormente se dijo, durante el periodo de percepción de esta prestación por cese de actividad no existirá obligación de cotizar. No obstante, el Criterio 5/2020 tantas veces mencionado apunta que las cuotas ya ingresadas y que se puedan ingresar, incluidos, en su caso, únicamente los recargos, intereses de demora y costas que se hubieran satisfecho o se puedan realizar, y se superpongan con alguno de los días del período durante el que se tienen derecho a la prestación de carácter excepcional, serán devueltas a petición de los interesados.

Para ello, la solicitud de devolución de cuotas indebidamente ingresadas deberá formularse junto con la solicitud de la prestación excepcional, debiendo acompañarse a tal efecto los documentos acreditativos de su pago y sin que pueda ya solicitarse una vez expirado el plazo. Si el que tuviera derecho a la devolución fuera deudor de la Seguridad Social por cuotas correspondientes a otros períodos o por otros recursos del sistema, el crédito por la devolución será aplicado al pago de las deudas pendientes con aquella en la forma que legalmente proceda. Quizás hubiera sido interesante predisponer la devolución automática o compensación en el siguiente ingreso de cuotas por parte del autónomo; desde luego, dudamos mucho que un criterio técnico o circular pueda ir en contra del art. 44.3 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social que establece que el derecho a la devolución de ingresos indebidos de cuotas prescribirá a los cuatro años, a contar desde el día siguiente a su ingreso.

Lógicamente, una vez finalizada esta medida, indica el Criterio 5/2020, volverían a ser de aplicación los beneficios que en su caso se vinieran disfrutando en este campo, aunque no se aclara si dicho periodo se considerará consumido del mencionado beneficio, o simplemente suspendido, retomándose sin merma o “consumo” alguno por su solapamiento con la medida aquí analizada.

6. Vigencia de la norma

Al no contar con una norma específica, resulta aplicable la Disposición final décima del Real Decreto- Ley 8/2020, de 17 de marzo, de acuerdo con el cual “las medidas previstas en el presente real decreto-ley mantendrán su vigencia durante el plazo de un mes desde su entrada en vigor, sin perjuicio de que, previa evaluación de la situación, se pueda prorrogar su duración por el Gobierno mediante Real Decreto-Ley”. Por tanto, a la espera de su posible prórroga el plazo para la solicitud de esta prestación concluirá, con la información disponible el 21 de marzo- el 14 de abril de 2020.

Documentos de interés

• Criterio 5/2020 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social sobre la aplicación del art. 17 del real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de merdidas urgentes extraoridnarias para facer frente al empactoe conómico y social del covid-19