La reforma del subsidio asistencial por desempleo

por Victor Barros Tornay, Universidad de Sevilla

En cumplimiento de lo dispuesto en el Componente 23 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y tras un período de intensas y activas negociaciones entre los Ministerios de Trabajo y Economía sobre el alcance y contenido de la reforma, se ha publicado finalmente la modificación del régimen jurídico de la protección asistencial del desempleo, desarrollada fundamentalmente a lo largo del artículo segundo del Real Decreto-ley 7/2023, de 19 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes, para completar la transposición de la Directiva (UE) 2019/1158, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo, y para la simplificación y mejora del nivel asistencial de la protección por desempleo.

Más allá de que en la exposición de motivos de la norma -y en el título de la misma-, parece inferirse que la modificación es poco más que una simplificación y mejora de este nivel de protección, lo cierto es que -como tendremos ocasión de comprobar- la reforma supone varios cambios sustanciales en la configuración de los subsidios por desempleo. En esta entrada, vamos a examinar las principales novedades y las modificaciones de mayor relevancia sobre el régimen de estas prestaciones tan singulares, sin la pretensión de realizar un análisis demasiado exhaustivo que convierta esta exposición en una cuasi reproducción literal del contenido normativo de la reforma. Para ello, vamos a sistematizar los aspectos de mayor enjundia en diferentes apartados, en los cuales abordaremos cada uno de aquellos aportando una visión comparativa con la regulación -en principio- pretérita.

1. REORGANIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS POR DESEMPLEO Y NUEVO CAMPO DE BENEFICIARIOS (arts. 274, 280, 287 LGSS y Disposición derogatoria única RDL 7/2023)

En la primera de las modificaciones en las que nos vamos a detener es en la configuración de los subsidios y la novedosa reorganización de estos y de su campo de beneficiarios. En el art. 2.4 del RDL 7/2023 se otorga una nueva redacción al art. 274 LGSS. Este artículo sigue encargado de regular los beneficiarios del subsidio por desempleo -o los subsidios-, ahora bien, la regulación antaño bastante extensa, se ha simplificado enormemente. Actualmente, la nueva redacción del artículo distingue entre tres modalidades de subsidio por desempleo:

El subsidio por desempleo por agotamiento de la protección contributiva. Este subsidio existía con anterioridad a la reforma, pero en la regulación antigua la condición de beneficiario se limitaba a tener responsabilidades familiares, no importando en este caso la edad del beneficiario, o si no se tenían estas responsabilidades familiares, se tenía que ser mayor de cuarenta y cinco años. La reforma de esta modalidad permite que los menores de cuarenta y cinco años sin responsabilidades familiares puedan acceder al subsidio, siempre que la prestación contributiva por desempleo agotada haya tenido una duración de al menos 360 días. Por lo tanto, en otras palabras, para acceder siendo menor de cuarenta y cinco años y sin responsabilidades familiares, se exige una cotización cualificada por desempleo de al menos 1.080 días en los seis años anteriores a la situación legal de desempleo.

El subsidio por desempleo por insuficiencia de cotización. Al igual que en el caso anterior, este subsidio también existía de forma previa a la nueva regulación. Esencialmente, es un subsidio que protege a aquellas personas trabajadoras en situación legal de desempleo, que no han cotizado lo suficiente -360 días- para ser beneficiarias de la prestación contributiva. Previamente, se exigía haber cotizado tres meses como mínimo si se tenían responsabilidades familiares, y seis meses si no se tenían. La nueva redacción del precepto unifica el mínimo de cotización en tres meses, sin tener en cuenta para su acceso si se tienen o no responsabilidades familiares.

Subsidio por desempleo para mayores de 52 años. Esta tercera modalidad se referencia en el nuevo apartado tercero del art. 274 pero se remite a la novedosa redacción del art. 280, por lo tanto, posteriormente examinaremos esta regulación y comprobaremos en que difiere de la anterior.

Como regla general para todas las modalidades, se requiere que, en la fecha de solicitud, la persona solicitante no tenga derecho a la prestación contributiva de desempleo, no encontrarse en supuesto de incompatibilidad y carecer de rentas propias, o bien, alternativamente, acreditar responsabilidades familiares para el reconocimiento de los subsidios por su duración máxima. Asimismo, la persona beneficiaria deberá figurar inscrita como demandante de empleo y suscribir el pertinente acuerdo de actividad que se regula en el art. 3 de la Ley 3/2023, de Empleo.

En la pretérita -pero aún vigente – redacción del artículo 274 había tres colectivos adicionales de beneficiarios que podían acceder al subsidio por desempleo:

Los emigrantes retornados de países no pertenecientes al Espacio Económico Europeo, o con los que no existan convenios de protección por desempleo, siempre que hayan trabajado al menos doce meses en los últimos seis años en esos países, y no tengan derecho a prestación por desempleo.
Los liberados de prisión, siempre que la privación de libertad haya sido por un tiempo superior a seis meses y se cumplan una serie de circunstancias -antiguo 274.2-.
Las personas trabajadoras cuyo grado de incapacidad permanente total o absoluta o gran invalidez haya sido revisado por mejoría a una situación de incapacidad parcial o plena capacidad.

La característica principal -y anomalía- de estos supuestos, salvo el primero de los casos, es su nula vinculación con un empleo previo, presupuesto normalmente indispensable para el acceso a prestaciones por desempleo de cualquier nivel protector. La condición de beneficiarios del subsidio obedecía más bien a subvenir la situación de riesgo social y de exclusión en la que se encontraban estos colectivos en las vicisitudes descritas. Ahora bien, con la introducción en nuestro Sistema de Seguridad Social del Ingreso Mínimo Vital, resulta lógico reconducir a estos colectivos, indudablemente necesitados de protección, a ese instrumento, por ser más adecuado para atender a sus necesidades. Por tanto, merece una valoración positiva esta simplificación de sujetos beneficiarios de la protección asistencial por desempleo, pues contribuye a la coherencia que debe presidir esta rama prestacional.

Por otra parte, consideramos en forma favorable la extensión del acceso al subsidio por agotamiento de la prestación contributiva a personas menores de 45 años, fortaleciendo de esta manera la protección de un segmento poblacional caracterizado por cifras alarmantes de desempleo, como es el caso de los jóvenes; y garantizando una tendencia hacia la universalización de este nivel protector.

Vamos seguidamente a abordar la regulación del subsidio por desempleo para mayores de 52 años, que como hemos señalado constituye la nueva redacción del art. 280 LGSS.

El primer párrafo del nuevo art. 280.1 recoge, de manera más o menos parecida a como lo hacía el art. 274.4, las exigencias para el acceso a este subsidio, que aparte de los requisitos comunes que hemos señalado ut supra, son las siguientes:

tener al menos cincuenta y dos años de edad.
Acreditar en la fecha del hecho causante, que se tienen todos los requisitos salvo la edad para acceder a cualquier tipo de pensión contributiva de jubilación.
Haber cotizado en España por desempleo un mínimo de 6 años a lo largo de su vida laboral.
Mantener la carencia de rentas durante todo el período de percepción del subsidio.

Ahora bien, si la persona interesada no tiene cumplidos los cincuenta y dos años, pero satisface el resto de los requisitos podrá acceder al subsidio en cuanto cumpla dicha edad, siempre que haya permanecido inscrito ininterrumpidamente como demandante de empleo desde la fecha del agotamiento de la prestación legal contributiva o de la situación legal de desempleo. A estos efectos, al igual que en la regulación anterior, no se considera interrupción aquella que sea inferior a noventa días naturales, y no se computan los períodos de realización de actividades por cuenta ajena o propia.

Al subsidio para mayores de 52 años se puede acceder -siempre que se cumplan los requisitos expuestos- tras el agotamiento de la prestación contributiva por desempleo o desde la percepción de cualquier otro subsidio por desempleo -de los ya vistos-, pero el segundo párrafo del art. 280.1 excluye el acceso desde la percepción o el agotamiento del programa de Renta Activa de Inserción o desde la protección por cese de actividad.

En otro orden de cosas, respecto al campo de beneficiarios de la protección asistencial, no podemos obviar una importante novedad que introduce la reforma en la nueva redacción del art. 287, esto es, la extensión de la protección asistencial por desempleo «ordinaria» a los trabajadores eventuales agrarios. Este ha sido uno de los puntos más pregonados del nuevo régimen del subsidio, y no es para menos en nuestra opinión, pues finalmente se acaba con una diferenciación verdaderamente injusta para las personas trabajadoras del campo. Si bien en Andalucía y Extremadura se habían previsto mecanismos para subvenir a aquellos desempleados a los que no alcanzaba la prestación contributiva, éstos eran insuficientes y en cualquier caso solo se extendían a esas dos regiones, siendo por tanto la desprotección aun mayor en el resto del Estado.

Finalmente, en la Disposición derogatoria única del RDL 7/2023, se suprime el Subsidio extraordinario por desempleo -DA 27º LGSS- y la Renta activa de inserción -Real Decreto 1369/2006, de 24 de noviembre-

2. CARENCIA DE RENTAS Y RESPONSABILIDADES FAMILIARES (NUEVA REDACCIÓN DEL ART. 275 LGSS)

Otro de los artículos que ha sido modificado en la reforma es el 275 LGSS, antes relativo a «Inscripción, carencia de rentas y responsabilidades familiares», ahora solo limitado a las dos últimas. Tanto la carencia de rentas como la existencia de responsabilidades familiares juegan un papel clave en los requisitos de acceso a la condición de persona beneficiaria del subsidio por desempleo en sus diferentes modalidades, así como en determinadas particularidades de la duración y cuantía. Por un lado, dado que nos encontramos ante un nivel de protección a priori asistencial -con sus singularidades-, resulta coherente con ello tener en consideración el estado de necesidad del solicitante. Es por ello que acreditar un determinado nivel de carencia de rentas se hace indispensable. Por otra parte, la existencia de responsabilidades familiares posee una relevancia aún mayor si cabe. Primero porque -como hemos tenido ocasión de exponer en el epígrafe anterior-, hasta hace bien poco suponía un condicionante «privilegiado» para acceder al subsidio, del cual aún perviven trazas. Asimismo, podremos comprobar que la existencia de estas responsabilidades extiende la duración del subsidio. Por lo antedicho, cualquier modificación en estos aspectos resulta sustancial en la configuración jurídica del subsidio por desempleo y merece que le dediquemos plena atención.

Adentrándonos en la nueva regulación del art. 275, el primer apartado reproduce de manera indudablemente similar a la antigua redacción, la definición de carencia de rentas. Se entenderá acreditada la misma cuando las rentas de cualquier naturaleza de la persona solicitante o beneficiaria -salvo las excepciones que luego referiremos- superan el umbral del 75% del SMI, durante el mes anterior a la fecha de solicitud, prórroga o reanudación.

Se vuelve a tratar la carencia de rentas en el apartado cuarto, donde de forma de nuevo semejante a la anterior regulación, se exponen las rentas e ingresos computables para acreditar este requisito. La innovación de la reforma en este extremo se encuentra por un lado en mencionar expresamente como rentas computables las pensiones alimenticias y compensatorias acordadas en procesos de crisis matrimoniales o adopción de medidas paternofiliales; y por otra parte en la modificación del apartado quinto para exponer las rentas e ingresos que se excluyen del cómputo. En relación con esto último, no son computables:

El importe de cuotas destinado a la financiación del convenio especial con la Seguridad Social.
El importe correspondiente a la indemnización legal que proceda por extinción del contrato, ya se perciba en una sola vez en el tiempo o de forma periódica.
El importe de las percepciones económicas obtenidas por asistencia a acciones de formación profesional o en el trabajo o para realizar prácticas académicas externas que formen parte del plan de estudios, obtenidas por la persona solicitante o beneficiaria o por cualquier otro miembro de la unidad familiar.
A efectos de reanudaciones y prórrogas del subsidio, las rentas derivadas del trabajo por cuenta ajena a tiempo completo o a tiempo parcial devengadas por la persona beneficiaria, durante el periodo de percepción del complemento de apoyo al empleo. Sobre esto volveremos posteriormente.
Las rentas del trabajo y las prestaciones públicas percibidas por la persona solicitante que no se mantengan en la fecha de la solicitud.

En lo que respecta a las rentas excluidas, si llevamos a cabo una labor comparativa con la redacción previa podemos encontrar algunas diferencias. En primer lugar, la anterior regulación consideraba como renta excluida las «asignaciones de la Seguridad Social por hijos a cargo» y en el nuevo texto ni se menciona. Por otro lado, los últimos tres supuestos de ingresos excluidos son inéditos.

De cualquier forma, a modo de reflexión sobre los cambios operados en este particular por la reforma, consideramos que se ha desaprovechado una oportunidad para intentar atajar la problemática relativa a los perniciosos «acuerdos de prejubilación», donde las personas beneficiarias no se encuentran realmente en una situación de carencia de rentas, y se utiliza el subsidio por desempleo como una suerte de «complemento» para mejorar lo periódicamente percibido por la empresa en concepto de indemnización por extinción del contrato, desviándose de su finalidad.

Por otro lado, en lo relativo a la existencia de responsabilidades familiares, la norma introduce cambios importantes. La novedosa redacción del art. 275.2, reproduce a grandes rasgos la definición anterior del requisito, señalando que existen responsabilidades familiares cuando la suma de las rentas obtenidas por la unidad familiar -incluido el beneficiario- y dividida por el número de miembros no supere el umbral del 75% del SMI excluida la parte proporcional de las pagas extraordinarias, en el mes natural anterior a la fecha de solicitud, prórroga o reanudación del subsidio. La diferencia de mayor relevancia se encuentra en las personas que, de acuerdo con el art. 275.3, son susceptibles de componer la unidad familiar. La anterior regulación limitaba la existencia de responsabilidades familiares a tener al cónyuge a cargo, hijos menores de veintiséis años o mayores incapacitados, o menores acogidos. Sin embargo, la reforma amplía la unidad familiar a:

Los menores en guarda con fines de adopción o acogimiento, siempre que convivan y dependan económicamente del solicitante o beneficiario.
La pareja de hecho que conviva con la persona solicitante o beneficiaria con independencia de la acreditación de hijos o hijas en común, siempre que se haya constituido con un año de antelación salvo que existan hijos en común.

Merece una favorable acogida la incorporación de los familiares mencionados, sobre todo en el caso de la pareja de hecho, pues no gozaba de demasiada lógica con las últimas modificaciones legislativas en otras prestaciones, que se siguiera excluyendo a la hora de acreditar la existencia de responsabilidades familiares. No obstante, resulta inexplicable que se sigan sin incluir dentro de la unidad familiar a efectos de probar la existencia de estas responsabilidades, a los ascendientes directos y a los hermanos.

Finalmente, el renovado art. 275 añade dos apartados más, el 275.6 y el 275.7. En el primero de ellos, se señala que, para acreditar la carencia de rentas y la existencia de responsabilidades familiares, se deberá rellenar una declaración responsable haciendo constar todas las rentas e ingresos obtenidos durante el mes natural anterior tanto por el solicitante como por los miembros de su unidad familiar. La ocultación de rentas que hubieran supuesto la denegación en el acceso al subsidio provocará la apertura del correspondiente procedimiento de reclamación ingresos indebidos regulado en el art. 295 LGSS. El apartado séptimo lo único que aclara es que el momento de la concurrencia de los requisitos sobre carencia de rentas y responsabilidades familiares deberá ser en la fecha de solicitud de acceso, de prórroga o de reanudación del subsidio.

3. SOLICITUD, NACIMIENTO Y PRÓRROGA DEL DERECHO AL SUBSIDIO (Art. 276 LGSS)

La primera diferencia que se puede observar entre la nueva redacción del art. 276 y la antigua regulación, es que en el título del artículo se añade el término «solicitudes», mientras que previamente solo se hacía referencia al «Nacimiento y prórroga del derecho al subsidio». Ahora bien, más allá de las diferentes literalidades, lo cierto es que la anterior redacción del artículo también regulaba -en parte al menos- la solicitud del derecho al subsidio, aunque no se mencionase expresamente en el título, por tanto, el cambio en el encabezado parece obedecer a un intento por reflejar de manera más exacta el contenido del artículo.

Entrando propiamente en el texto del precepto, el primer aspecto sustancial que se introduce es la desaparición del llamado «plazo de espera». Anteriormente, el solicitante antes de acceder a la protección asistencial por desempleo debía esperar un mes donde debía figurar inscrito como demandante de empleo -salvo en el subsidio por insuficiencia de cotización, que nacía en principio al día siguiente al de la situación legal de desempleo y el subsidio para mayores de 52 años-. La reforma elimina este requisito, señalando en su lugar que el derecho al subsidio «nace al día siguiente de la fecha de su hecho causante», salvo que se solicite fuera del plazo de quince días que en las siguientes líneas referiremos, en cuyo caso, siempre que en principio no hayan transcurrido seis meses desde la fecha del hecho causante se podrá solicitar el acceso al subsidio, pero nacerá desde la fecha de presentación de la solicitud. En nuestra percepción, la supresión del período de espera para el acceso al subsidio es un aspecto de la reforma que merece ser considerado de forma favorable, ya que pone fin a una laguna de desprotección, que dejaba a muchos individuos que cumplían todos los requisitos para el acceso a la protección asistencial por desempleo, en una situación complicada. A través del mes de espera se intentaba reducir el número de futuros perceptores del subsidio por desempleo -con lo que se intentaban aliviar en algo las arcas públicas- aumentando la presión en lo relativo a la búsqueda de empleo a los posibles beneficiarios durante la percepción de la prestación que daba acceso al subsidio, pues se sabía que una vez agotada ésta, debían esperar un mes para volver a recibir una nueva prestación. Sin embargo, dado que la situación legal de desempleo en una amplia mayoría de casos no se puede considerar imputable a las personas beneficiarias de la protección, sino que obedece a distintos factores -mucho de ellos externos- con el mes de espera en la práctica se estaba perjudicando a personas que se encontraban en una situación claramente delicada y que quizás no disponían de ingresos suficientes que les permitiesen afrontar con suficiencia ese plazo.

La segunda modificación relevante que introduce la nueva redacción del artículo es sobre la prórroga y su solicitud. A partir de la entrada en vigor de la reforma, las solicitudes de prórroga se deberán presentar de forma trimestral, y no semestral como en la regulación previa, por lo que en la práctica aumenta el número de prórrogas hasta alcanzar la duración máxima del subsidio, reduciéndose los plazos de cada una de ellas. Como en la normativa previa a la reforma, la solicitud de prórroga deberá seguir acompañándose de la documentación pertinente que acredite que se mantienen los requisitos para gozar de la protección asistencial por desempleo. Se puede intuir, por lo tanto, que se pretende implementar un mayor control sobre el beneficiario al reducir la duración de los plazos de prórroga, provocando que deba acreditar su derecho a mantenerse como beneficiario de forma más repetida en el tiempo que antes de la reforma.

Por último, resta por examinar en este apartado el nuevo régimen de solicitud de la protección. En este caso, -como ya hemos señalado- el subsidio deberá solicitarse dentro de los 15 días naturales siguientes a la fecha del hecho causante. Aunque se presente de forma extemporánea la solicitud -es decir, fuera de este plazo de 15 días- se seguirá pudiendo acceder al subsidio, siempre que se solicite dentro de los seis meses siguientes a la fecha del hecho causante. Ahora bien, en este último caso el derecho nacerá el día en el que se presente la solicitud. Si el subsidio se solicita posteriormente a los seis meses señalados, la solicitud será en principio denegada, salvo que la persona beneficiaria se encontrase trabajando o percibiendo la prestación por incapacidad temporal o nacimiento y cuidado del menor, en cuyo caso una vez finalizado el mencionado trabajo o percepción de la prestación se abre un plazo especial de quince días naturales para solicitar el subsidio.

La solicitud de prórroga sigue un régimen prácticamente idéntico, debiendo presentarse en el plazo de 15 días naturales siguientes a la finalización del período trimestral, pudiendo presentarse de forma extemporánea hasta seis meses después de la citada fecha -teniendo en este caso eficacia desde la fecha de solicitud-. Fuera de esos seis meses, se denegará la solicitud de prórroga, salvo que el último día de este plazo el solicitante se encontrase trabajando -no dice sobre si se encontrase percibiendo una prestación por IT o nacimiento y cuidado del menor, lo cual no deja de resultar extraño-, en cuyo caso se abrirá a la finalización del trabajo un plazo especial de 15 días naturales para solicitar la prórroga.

4. DURACIÓN DEL SUBSIDIO (Art. 277 LGSS)

En lo relativo a la duración de las distintas modalidades de subsidio no se introducen grandes modificaciones, más allá de aquellas necesarias por motivos de coherencia con el nuevo campo de beneficiarios y la reorganización de la protección. Vamos a verlo en detalle:

Subsidio por desempleo por agotamiento de la protección contributiva.

Para determinar la duración, se adjunta en el precepto una tabla donde se tiene en cuenta la edad del beneficiario al momento de acceder al subsidio, la acreditación de responsabilidades familiares y la duración de la prestación contributiva agotada.

Acreditación responsabilidades familiares	Edad en la fecha de agotamiento de la prestación	Duración de la prestación por desempleo agotada	Duración máxima del subsidio
NO	<45	>= 360 días	6 meses
NO	>45	>= 120 días	6 meses
SÍ	Indiferente	>= 120 días	24 meses
SÍ	Indiferente	>=180 días	30 meses

Como vemos, si existen responsabilidades familiares, al igual que en la regulación pretérita se extiende la duración del subsidio a los 24 meses o a los 30 dependiendo de la duración de la prestación contributiva. Lo relevante aquí, es que se introduce un tratamiento más beneficioso -y justo- para los menores de cuarenta y cinco años con responsabilidades familiares, pues si han percibido una prestación contributiva de duración igual o superior a 180 días, tendrán al igual que los mayores de cuarenta y cinco años en la misma situación, un derecho a subsidio con una duración máxima de 30 meses. En la regulación anterior esto no se contemplaba, y aunque en términos de responsabilidades familiares y en duración de la protección contributiva se encontrarán en una situación mimética a los mayores de 45 años, la duración máxima del subsidio solo se extendía hasta los 24 meses. Por otra parte, otra modificación en la duración aparece por la posibilidad que introduce la reforma de que los menores de cuarenta y cinco años sin responsabilidades familiares puedan acceder a esta modalidad de subsidio en las condiciones que ya vimos. Por tanto, de forma coherente podrán extender la duración máxima del subsidio hasta los 6 meses, equiparándose a los mayores de cuarenta y cinco años sin responsabilidades familiares.

Subsidio por desempleo por insuficiencia de cotización para acceder a la protección contributiva.

Al igual que en la modalidad anterior, y en este caso sí, de forma equivalente a la regulación pretérita, se introduce una tabla donde se expone la duración dependiendo de las circunstancias. Los parámetros a tener en cuenta son por un lado el período cotizado, y por otro la existencia de responsabilidades familiares.

Periodo mínimo de ocupación cotizada	Acreditación de responsabilidades familiares	Duración máxima del subsidio
3 meses	No	3 meses
4 meses	No	4 meses
5 meses	No	5 meses
6 meses	No	6 meses
6 meses	Sí	21 meses

Los períodos de duración máxima del subsidio que refleja la tabla son idénticos a la regulación anterior. Lo novedoso en este caso es que -tal y como expusimos en el primer apartado-, ya no hay una diferencia de período mínimo cotizado para acceder al subsidio en función de la existencia o no de responsabilidades familiares, sino que el solicitante debe de haber cotizado al menos tres meses, en cualquier caso.

Subsidio especial para mayores de 52 años.

A diferencia de la regulación anterior, no se mencionada nada sobre la duración de este subsidio en el nuevo artículo 277. Esto en principio gozaría de lógica en el sentido de que se ha dedicado la nueva redacción del art. 280 a esta modalidad, no obstante, tampoco en ese artículo se referencia sobre la duración. De cualquier forma, interpretamos que no hay cambios sobre la misma y que las personas beneficiarias de este subsidio podrán mantener su percepción -siempre que no concurran las causas de extinción previstas- hasta alcanzar la edad de jubilación.

Por último, en este nuevo artículo relativo a la duración de la protección asistencial por desempleo se introducen dos novedades. Por un lado, se permite que en los casos en los que la duración máxima del subsidio se pueda ver incrementada si se justifica la existencia de responsabilidades familiares, estas se acrediten posteriormente a la fecha de solicitud, siempre que se haga dentro de un plazo de doce meses posteriores a la fecha del hecho causante que dio derecho al subsidio. Por otro lado, coherentemente con lo que hemos señalado en el apartado anterior relativo a la dinámica de las prórrogas, se indica que el subsidio será prorrogable de forma trimestral hasta alcanzar la duración máxima establecida.

5. CUANTÍA (Art. 278 LGSS)

La modificación en la cuantía del subsidio por desempleo ha sido uno de los puntos centrales de la reforma, y una de las razones principales de confrontación entre los Ministerios de Trabajo y Economía. En la escueta regulación hasta el momento vigente la cuantía se establecía para todas las modalidades de subsidio en el 80% del IPREM mensual vigente. Sin embargo, en la nueva redacción del precepto no se establece una cuantía única, sino que irá variando por tramos de la siguiente forma:

Durante los 180 primeros días de percepción del subsidio la cuantía ascenderá hasta el 95% del IPREM mensual.
Desde el día 181 al 360 la cuantía se reducirá en un 5%, pasando a percibirse el 90% del IPREM mensual.
A partir del día 361 la cuantía vuelve a reducirse y baja hasta el 80% IPREM.

Por tanto, es evidente que la reforma introduce un incremento, temporal eso sí, de la cuantía a percibir por el beneficiario, incremento que como hemos visto irá decreciendo conforme se vaya extendiendo en el tiempo la percepción del subsidio.

Hay que tener en cuenta que no todas las modalidades de subsidio se rigen de esta manera, sino que el subsidio especial para mayores de 52 años mantiene una cuantía uniforme en el 80% del IPREM mensual durante todo el período de percepción, como así señala el nuevo 280.4 LGSS. La ausencia de incremento en este particular se justifica en la exposición de motivos de la norma aduciendo a la especial duración prolongada de este subsidio y a la cotización por la contingencia de jubilación que no se da en las otras modalidades. Esto resulta un tanto llamativo, en cuanto a que la propia reforma, en un sentido claramente racionalizador del gasto público, ha recuperado la antigua base de cotización equivalente al 100% de la base mínima, sobre la que la Entidad Gestora va a cotizar. Eso sí, como posteriormente expondremos, esta medida tiene un desarrollo transitorio especial.

De cualquier manera, el incremento de la cuantía, aunque sea temporal, merece una valoración positiva en tanto que supone una aproximación hacia el principio de suficiencia en las prestaciones -«especialmente en las de desempleo»- que debe presidir nuestro Sistema de Seguridad Social (art. 41 CE). Ahora bien, sería quizás adecuado que en un futuro se reformase también la cuantía mínima de la prestación contributiva por desempleo cuando el trabajador no tiene responsabilidades familiares (art. 270.3 2º párrafo LGSS), subiéndola hasta el 95% del IPREM, pues carece de sentido que en el nivel asistencial se lucre, aunque sea de forma temporal, una mayor cuantía que en el nivel contributivo.

Por último, cabe añadir que la reforma no ha modificado la diferencia de trato en la cuantía del subsidio entre las personas beneficiarias que hayan trabajado durante los últimos 180 días anteriores a la situación legal de desempleo a tiempo parcial, y los que lo hayan hecho a tiempo completo. Así pues, los que accedan al subsidio por agotamiento de la prestación contributiva o por insuficiencia de cotización, siendo su última relación laboral a tiempo parcial, verán minoradas las cuantías expuestas en proporción a las horas trabajadas, lo cual puede resultar ciertamente cuestionable desde la perspectiva de suficiencia a la que hemos aludido en este apartado.

6. REGLAS DE INCOMPATIBILIDAD. EL SUBSIDIO POR DESEMPLEO Y EL TRABAJO POR CUENTA AJENA

En este apartado vamos a tratar otra de las principales modificaciones que trae la reforma de la protección asistencial con desempleo, esta vez sobre el régimen de incompatibilidades en la percepción del subsidio.

En primer lugar, se mantiene la incompatibilidad de las prestaciones por desempleo con el trabajo por cuenta propia -aunque no implique la inclusión de la persona trabajadora en algún Régimen de la Seguridad Social- excepto que lo establezca algún programa de fomento al empleo destinado a colectivos con dificultad de inserción en el mercado de trabajo; y se mantiene la incompatibilidad con la obtención de prestaciones de carácter económico de la Seguridad Social, salvo que fueran compatibles con el trabajo que originó la prestación o subsidio.

Por otra parte, en el art. 282.2 se mantiene la compatibilidad de la prestación por desempleo con los trabajos por cuenta ajena a tiempo parcial. Para ello, se añade como exigencia que sea el trabajador el que solicite la compatibilidad, aplicándose desde el inicio de la relación laboral si se solicita dentro de los quince días siguientes a su fecha de inicio. Sobre la dinámica de esta compatibilidad en esencia se indica que se deducirá del importe de la prestación a percibir la parte proporcional al tiempo trabajado.

Lo verdaderamente revolucionario de la inédita regulación sobre incompatibilidades es lo que recoge la nueva redacción del art. 283.3. En la misma se dispone la compatibilidad entre el trabajo por cuenta ajena, a tiempo parcial o completo, y el subsidio por desempleo en sus distintas modalidades, siendo indiferente si ya estaba vigente la relación laboral en el momento de acceso al subsidio, o la persona trabajadora se reincorpora al mercado laboral durante la percepción del mismo. Para comprender con mayor claridad la articulación de esta compatibilidad se adjunta en el precepto una tabla donde se muestra como varía la cuantía a percibir del subsidio, que ya no se llama subsidio sino «complemento de apoyo al empleo», dependiendo de la duración de la jornada del empleo con el que se pretende compatibilizar y de los períodos trimestrales en los que se extienda esta combinación de ingresos. La tabla es la siguiente:

Trimestre de subsidio	CAE. Empleo a tiempo completo (% IPREM)	CAE. Empleo a tiempo parcial >= 75 % de la jornada (% IPREM)	CAE. Empleo a tiempo parcial <75 % y =50 % de la jornada (% IPREM)	CAE. Empleo a tiempo parcial <50 % de la jornada (% IPREM)
1	80	75	70	60
2	60	50	45	40
3	40	35	30	25
4	30	25	20	15
5 y siguientes	20	15	10	5

Sobre esta tabla pueden sacarse una serie de conclusiones preliminares:

En primer lugar, la percepción del subsidio -o complemento de apoyo al empleo- tiene una variación decreciente en función del tiempo que la persona beneficiaria mantenga el empleo. Así pues, conforme se vayan sucediendo los períodos trimestrales y la persona permanezca empleada cada vez va a ir percibiendo una menor cuantía del subsidio.
Haciendo una observación de las cuantías a percibir según el tipo de empleo, se puede afirmar que se incentiva la compatibilización con empleos a jornada completa, penalizando a aquellos beneficiarios que accedan a un empleo a jornada parcial con una reducción del complemento a percibir. Obsérvese que mientras en el primer trimestre un trabajador contratado a tiempo completo tendría derecho a percibir un 80% del subsidio como complemento, un trabajador con un porcentaje de parcialidad menor del 50% solo podría percibir un 60% del IPREM.
No parecen tenerse en consideración los nuevos incrementos sobre la cuantía del subsidio que establece la nueva redacción del art. 278, limitándose como complemento máximo a percibir un 80% del IPREM mensual vigente.

Además, la norma añade algunas reglas adicionales. Sobre el límite de percepción, el complemento de apoyo al empleo podrá mantenerse por un máximo de 180 días, en una o varias relaciones laborales, ajustándose su cuantía al período trimestral en el que se realice el trabajo y a la jornada trabajada. Asimismo, no se podrá percibir el citado complemento si el empleo se desarrolla:

En empresas que tengan autorizado un expediente de regulación de empleo en el momento de la contratación.
En empresas en las que el beneficiario del subsidio haya trabajado en los doce meses anteriores.
Tampoco si las contrataciones afectan a parientes consanguíneos o afines al empresario hasta el segundo grado inclusive.

La posibilidad de compatibilizar la percepción del subsidio con el trabajo por cuenta ajena resulta positiva en tanto que puede facilitar la reincorporación progresiva de muchas personas desempleadas al mercado laboral, evitando que queden desprotegidos económicamente si los contratos que conciertan son reducidos en el tiempo o las cuantías salariales no son muy elevadas. Por tanto, puede suponer un importante acierto desde el punto de vista de las políticas de empleo. Ahora bien, en nuestra opinión no goza de demasiada lógica desde la perspectiva protectora, la configuración que se ha establecido de las cuantías a percibir del subsidio -o del complemento de apoyo al empleo, como se desee- en función de la jornada realizada por el trabajador. Probablemente, las personas trabajadoras que accedan a contratos a tiempo parcial cuyo porcentaje de horas sea inferior al 50% de la jornada, percibirán correlativamente menor cantidad de rentas salariales y tendrán una necesidad mayor del complemento. En cambio, un trabajador a jornada completa a priori debe de recibir como mínimo el SMI, por lo que tendrá una evidente menor dependencia de los ingresos que proporciona el subsidio por desempleo. Parece claro que se pretende por encima de todo incentivar al trabajador la calidad del empleo que encuentra con un mayor complemento a percibir. Ciertamente, el empleo a jornada completa posibilitaría recaudar un mayor importe por cotizaciones y quizás contribuiría a garantizar una mejor estabilidad laboral, pero entendemos que, dado que nos encontramos en el nivel de protección asistencial, debe de tenerse en consideración como un factor determinante la atención de los sujetos más desprotegidos en esta compatibilidad.

Por otra parte, el nuevo precepto sobre incompatibilidades introduce dos nuevos apartados: el 282.5 y el 282.6. En el primero de ellos se expresa la compatibilidad de las prestaciones por desempleo y el subsidio con la percepción de prestaciones no contributivas -además de cualquier tipo de rentas mínimas, salarios sociales o ayudas análogas de asistencia social concedidas por cualquier Administración Pública, que esto si lo contemplaba el anterior 282-. En el segundo de los apartados, se indica la compatibilidad de las prestaciones y subsidios por desempleo con la realización de prácticas formativas y académicas externas incluidas en programas de formación o formación para el empleo.

Es relevante destacar que, si la compatibilidad del trabajo es con el subsidio para mayores de 52 años, la Entidad Gestora reducirá su cotización por jubilación en proporción a la duración de la jornada -art. 280.9-.

Finalizando este apartado, cabe añadir que desaparece de la nueva regulación de incompatibilidades todo lo que disponía el apartado 3 de la redacción antigua sobre la compatibilidad de la percepción de la prestación o subsidio por desempleo pendientes de percibir con trabajos por cuenta ajena, siempre que lo estableciese un programa de fomento del empleo destinado a colectivos con mayor dificultad de inserción en el mercado laboral.

7. OBLIGACIONES DE LAS PERSONAS BENEFICIARIAS, TRABAJADORAS Y SOLICITANTES (Arts. 280 y 299 LGSS)

En lo que respecta a las obligaciones de las personas amparadas bajo la protección por desempleo, la reforma introduce una serie de novedades en el art. 299, que vamos a exponer de forma sucinta:

En primer lugar, en el apartado d) desaparece la obligación relativa a «Renovar la demanda de empleo en la forma y fechas en que se determine en el documento de renovación de la demanda».
Asimismo, desaparece también el plazo de 30 días en el que es opcional para el beneficiario la participación «en las acciones de mejora de la ocupabilidad que se correspondan con su profesión habitual o sus aptitudes formativas según lo determinado en el itinerario de inserción». Por tanto, entendemos que, durante todo el período de percepción de la prestación o subsidio por desempleo, esta participación es obligatoria.
Se añade una nueva obligación -introduciendo el apartado j)- donde se requiere a la persona beneficiaria que presente anualmente su declaración tributaria de IRPF.
Por último, se introduce un nuevo apartado segundo al art. 299, donde se aclara que serán considerados beneficiarios a los efectos de estas obligaciones, tanto a los desempleados durante el plazo de quince días de solicitud de la prórroga, como los que tienen la prestación suspendida de forma cautelar o definitiva a causa del correspondiente procedimiento sancionador. Por lo tanto, a efectos obligacionales se extiende la condición de personas beneficiarias, aunque no se esté percibiendo la prestación.

Asimismo, el art. 280 relativo al subsidio para mayores de 52 años, introduce una serie de obligaciones adicionales -ya existentes en la regulación previa-:

En el art. 280.7 se obliga al beneficiario a comunicar a la Entidad Gestora cualquier incremento de sus rentas que pudiera afectar a su derecho.
Por otro lado, el art. 280.8 regula la exigencia a las personas beneficiarias de esta modalidad de subsidio, de presentar ante la Entidad Gestora una declaración anual de sus rentas y la documentación acreditativa de las mismas que corresponda. Si el beneficiario no cumplía alguno de los requisitos para la percepción del subsidio y no lo comunica a la Entidad Gestora, ésta en cuanto lo detecte procederá a la regularización de lo indebidamente percibido y podrá abrir el correspondiente procedimiento sancionador contra el beneficiario.

8. CAUSAS DE SUSPENSIÓN, EXTINCIÓN Y REINTEGRO DE LAS PRESTACIONES (Arts. 271, 272, 279, 280 y 295 LGSS)

Vamos por último a abordar las modificaciones en las causas de suspensión, en las causas de extinción y en lo relativo al reintegro de pagos indebidos.

Causas de suspensión -art. 271, 279 y 280.5-.

En lo relativo a las causas de suspensión en la percepción del subsidio -que son idénticas a las de suspensión de la prestación contributiva ex art. 279.1- no se atisban grandes cambios, más allá de los necesarios para dotar de coherencia a estos supuestos con las modificaciones estudiadas.

El extenso art.271 se reduce en tres apartados, dedicándose el primero de ellos a los supuestos que causan la suspensión en la percepción del subsidio -o prestación-, el segundo a las consecuencias de esta suspensión, y el tercero a los supuestos de reanudación del abono de la prestación.

Respecto al primero de los apartados, la lista de causas tasadas de suspensión se incrementa y sobre la mismas se introducen algunas novedades:

Sobre el apartado c) relativo a la privación de libertad de la persona beneficiaria, para que no se suspenda la percepción del subsidio se deben acreditar responsabilidades familiares conforme a la nueva redacción del art. 275.
El apartado d) se adecua a la novedosa compatibilidad del trabajo por cuenta ajena y la percepción del subsidio.
En el segundo párrafo del apartado g), respecto a los períodos en el extranjero que no tienen consideración de estancia ni de traslado de residencia, se aumenta el límite hasta los 30 días naturales -antes estaba en 15-.
Se añaden cuatro nuevas letras al precepto, pero realmente solo dos de ellas recogen nuevas causas de suspensión. Los apartados h) e i) que recogen respectivamente que la persona beneficiaria no presente la documentación requerida por la Entidad Gestora en los plazos correspondientes, y cuando no figure inscrita como demandante de empleo; ya se encontraban en el antiguo 271.3, pero con toda lógica se añaden al apartado 1 al ser supuestos de suspensión de la prestación. Los nuevos apartados introducidos por la reforma son j) y k). El primero de ellos señala como causa de suspensión que, de acuerdo con la comunicación de la Entidad Gestora, se incumpla o suspenda el acuerdo de actividad. El apartado k) hace referencia al incumplimiento de presentar anualmente la declaración del IRPF, que ya vimos que es una nueva obligación de los perceptores recogida en el art. 299.

El art. 271.2 relativo a las consecuencias de la suspensión se mantiene idéntico.

El 271.3 por su parte añade dos nuevas causas de reanudación de la percepción.

Por un lado, se podrá reanudar el abono de la prestación o subsidio por desempleo desde el momento en el que se acredite que se cumplen los requisitos legales para el mantenimiento del derecho, y se hace referencia a las letras h) y k). En esencia, se reanudará el derecho cuando el beneficiario presente la documentación que se le requiere o cuando presente la declaración tributaria anual.
Por otro lado, en el nuevo apartado d) de este precepto, se señala que se reanudará la percepción cuando la persona beneficiaria figure inscrita como demandante de empleo o reanude el acuerdo de actividad, salvo que siga siendo pertinente la suspensión.

Cabe señalar, además, que en lo que respecta al subsidio para mayores de 52 años, regulado en el nuevo art. 280, se añaden dos causas adicionales de suspensión:

Cuando no se haya presentado la declaración anual de rentas prevista en el 280.8 LGSS.
En el momento en el que se deje de cumplir el requisito relativo a la carencia de rentas propias por tiempo inferior a 12 meses.

En estos casos la reanudación se producirá cuando se solicite por el beneficiario, aportando junto a la solicitud la declaración preceptiva en el primer caso, y cuando se vuelva acreditar la existencia de rentas en el segundo. Si transcurren 12 meses de suspensión, no se podrá reanudar la percepción del subsidio, plazo el cual se ampliará si se realizan trabajos por cuenta ajena o propia hasta la nueva situación legal de desempleo.

Causas de extinción -art. 272, 279.2 y 280.6-

Sobre las causas de extinción, la reforma modifica los apartados c) y d) del art. 272 e introduce un nuevo apartado h) el cual no se aplica a la protección asistencial por desempleo. Asimismo, el art. 279.2 introduce una nueva causa de extinción.

El apartado c) se modifica para adecuarlo a la nueva regulación relativa a la compatibilidad entre la percepción del subsidio y el trabajo por cuenta ajena.
En el apartado d) se sustituye la referencia a la «edad ordinaria de jubilación» por «la edad ordinaria exigida en cada caso para causar derecho a la pensión contributiva de jubilación».
El art. 279.2 por su parte señala que será causa de extinción, el transcurso de 6 meses desde el agotamiento de la prórroga trimestral, salvo que el último día de este plazo, el solicitante se encontrara realizando trabajos por cuenta propia o ajena.

En lo que respecta al subsidio para mayores de 52 años, la nueva causa de extinción del apartado h) tampoco se aplicaría. No obstante, se añaden como causas de extinción el incumplimiento del requisito relativo a la carencia de rentas por un período igual o superior a 12 meses, y que transcurra ese mismo plazo con el abono del subsidio en suspensión, salvo que el beneficiario esté trabajando por cuenta ajena o propia, en cuyo caso el plazo de suspensión se amplía hasta la nueva situación legal de desempleo.

Reintegro de pagos indebidos -art. 295 LGSS y Disposición Final 2º RDL 7/2023-

Se añade un nuevo apartado 3 al precepto donde se recoge que la Entidad Gestora podrá conceder, a solicitud del interesado y antes de comenzar la recaudación en vía ejecutiva, la compensación parcial o el fraccionamiento de pago para el reintegro de prestaciones por desempleo indebidamente percibidas, tanto por el principal de la deuda como por los posibles recargos. El fraccionamiento devengará los correspondientes intereses de demora desde el momento en el que sea concedido hasta la fecha del pago. La Disposición Final 2º de este Real Decreto-Ley añade dos nuevos artículos -33 bis y 34 bis- al Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984, de 2 de agosto, de Protección por Desempleo, donde se exponen de manera pormenorizada ambos procedimientos.

9. ENTRADA EN VIGOR Y RÉGIMEN TRANSITORIO (DISPOSICIONES TRANSITORIAS 1º, 2º Y 3º Y DISPOSICIÓN FINAL 9º RDL 7/2023)

La Disposición Adicional 1º de este Real Decreto-Ley se encarga de regular el régimen transitorio de esta reforma. Las modificaciones anteriormente expuestas sobre la protección asistencial por desempleo entrarán en principio en vigor el 1 de junio de 2024 -Disposición Final 9º-, si bien teniendo en cuenta ciertas particularidades:

Si a la fecha de entrada en vigor se es solicitante, beneficiario, o se está en una causa de suspensión de una modalidad de subsidio por desempleo que desaparece tras esta reforma -esto es, subsidio por desempleo a liberados de prisión, emigrantes retornados, por revisión del grado de incapacidad, extraordinario o RAI- se mantendrá hasta su extinción con las prescripciones del régimen anterior. Lo mismo se aplica, si aunque no se sea ni solicitante, ni beneficiario -con o sin el derecho en suspenso- la fecha del hecho causante de acceso al subsidio es anterior al 1 de junio de 2024.
Si a la fecha de entrada en vigor de la reforma, se es solicitante, beneficiario o se tuviese suspendido un subsidio por desempleo por agotamiento de la prestación contributiva, insuficiencia de cotización o para mayores de 52 años; se seguirá rigiendo su derecho por el régimen anterior hasta su extinción.

De cualquier modo, a pesar de estar en alguno de los supuestos anteriores, sí se aplicará a partir del 1 de junio de 2024 lo relativo a la compatibilidad en la percepción de los subsidios con prácticas formativas, prácticas académicas externas incluidas en programas de formación o programas de formación para el empleo; y lo relativo al no cómputo de las percepciones económicas obtenidas por asistencia a acciones de formación profesional o en el trabajo o para realizar prácticas académicas externas que formen parte del plan de estudios, obtenidas por la persona solicitante o beneficiaria o por cualquier otro miembro de la unidad familiar.

Por último, en relación con este régimen transitorio, se contempla que podrán acceder al subsidio por agotamiento a partir del 1 de junio de 2024, tanto las personas que hubieran extinguido su derecho a prestación contributiva por desempleo el 30 de abril de 2024, como aquellas que no hayan cumplido el mes de espera previo, que hasta la entrada en vigor permanece como requisito.

La Disposición Transitoria 2º pregona la continuidad del régimen transitorio de compatibilidad entre los subsidios por desempleo y el trabajo por cuenta ajena previsto en la Disposición Transitoria 5º de la Ley 45/2002, de 12 de diciembre hasta la finalización de la relación laboral o extinción del subsidio.

Finalmente, la Disposición Transitoria 3º resulta verdaderamente relevante, pues contempla un régimen transitorio específico para la reducción en la cotización aplicable al subsidio para mayores de 52 años. Cabe recordar -como así hace el apartado segundo de esta disposición- que este nuevo régimen es solamente aplicable a aquellos cuyo derecho nazca el 1 de junio de 2024 o posteriormente, pues si son beneficiarios -o solicitantes- de manera previa a esa fecha la cotización se regirá por la regulación pretérita -y por tanto la Entidad Gestora cotizará sobre el 125% de la base mínima-. Pues bien, si el derecho a la percepción del subsidio para mayores de 52 años nace el 1 de junio de 2024 o posteriormente la Entidad Gestora cotizará por jubilación, de acuerdo con las bases de cotización siguientes:

AÑO DE EJERCICIO	BASE DE COTIZACIÓN
2024	120% de la Base mínima RGSS
2025	115% de la Base mínima RGSS
2026	110% de la Base mínima RGSS
2027	105% de la Base mínima RGSS
2028	100% de la Base mínima RGSS

Como vemos la reducción de la base de cotización a tener en consideración es progresiva alcanzando el nuevo porcentaje del 100% que establece la reforma en el ejercicio 2028.