Carolina Gala Durán

Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Universidad Autónoma de Barcelona

1. INTRODUCCIÓN

El ingreso mínimo vital (IMV) se reguló en el RDL 20/2020, de 29 de mayo, y ya se ha modificado en un par de ocasiones, la última a través del RDL 28/2020, de 22 de septiembre. En relación con el mismo cabe destacar, en primer lugar, que supone la incorporación de una nueva prestación dentro del nivel no contributivo del sistema de Seguridad Social. A lo que cabe añadir que, por sus características y finalidad, se trata de una prestación que viene a incidir en una situación de necesidad ya contemplada, aunque con una escasa cobertura como regla general, por las CC.AA. a través de las rentas mínimas de inserción (RMI). En otras palabras, el Estado ha decidido intervenir en una materia que, hasta ahora, había dejado en manos de las CC.AA., lo que augura, por otra parte, dificultades de coordinación entre las RMI autonómicas y el nuevo IMV. Y también surgen, sin duda, evidentes problemas de control del buen funcionamiento de las diversas medidas (incluyendo también las ayudas a nivel local), para evitar los solapamientos, los vacíos y los posibles abusos.

También cabe apuntar que existen muchas similitudes entre el IMV y las RMI, tanto en los objetivos como en los beneficiarios, los requisitos, etc. Por tanto, ¿era necesario que el Estado interviniera en esta cuestión? La respuesta es afirmativa, ya que no hay duda de que, por desgracia, existe una realidad evidente de pobreza en España, estructural en gran parte de los casos, que ya existía antes de la crisis de la COVID-19 y que se incrementará, por desgracia, en los próximos meses e incluso años. Es evidente que hay que actuar e intentar avanzar en resolver esas situaciones de pobreza y que el Estado tiene competencias para intervenir (lo recuerda el art. 2.2 RDL 20/2020 al citar el propio art. 41 CE), fundamentándose en el art. 149.1.17 CE. Por solo recordar algunos datos:

• España es el sexto país de los 28 países de la UE con una mayor tasa de pobreza (un 21,5%¹ ) y el séptimo con una mayor tasa de pobreza y exclusión social (un 26,1% frente a la media UE del 21,8%).
• Según Eurostat, España es el segundo país con mayor aumento del número de personas en riesgo de pobreza desde el año 2008. También cabe tener presente que el 80,5% de los pobres son de nacionalidad española.
• España es el segundo país de la UE con una tasa de pobreza infantil más alta (el 26,8% de los menores de 18 años está en riesgo de pobreza relativa² ). En España la pobreza afecta en los últimos años especialmente a los hogares con niños y a las familias monoparentales (mayoritariamente formadas por mujeres), y de estas últimas el 43% vive en riesgo de pobreza.
• Y, nuestro país es el tercer país de la UE con un mayor número de trabajadores pobres: el 13% de las personas ocupadas vive en riesgo de pobreza.

Y, por otro lado, aunque las RMI están implantadas en todas las CC.AA., más del 90% de las personas en riesgo de pobreza en España no las reciben. De hecho, en el año 2018 solo accedió a ellas el 7,6% de las personas que se encontraban por debajo del umbral de pobreza, 290.000 personas (39,4% hombres y 60,6% mujeres). Además, existe una clara desigualdad territorial, siendo muy relevante el lugar donde vive la posible persona beneficiaria. Por tanto, uno de los objetivos –y también el gran reto– del IMV es intentar cubrir esos huecos de desprotección, y también mejorar, en determinados casos, el importe de la RMI que ya se está percibiendo.

2. CARACTERÍSTICAS Y PERSONAS BENEFICIARIAS DEL IMV

En primer lugar, cabe destacar que el IMV es una prestación dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que viven solas o integradas en una unidad de convivencia, cuando se encuentran en una situación de vulnerabilidad por carecer de recursos económicos suficientes para la cobertura de sus necesidades básicas. Se trata, además, de un derecho subjetivo y se concreta en garantizar un nivel mínimo de renta. También se persigue garantizar una mejora de las oportunidades reales de inclusión social y laboral de las personas beneficiarias (arts. 1 y 2 RDL 20/2020), aunque este apartado está muy poco desarrollado.

En segundo lugar, respecto a las características del IMV, son las siguientes:

1)Se diferencian dos situaciones: la de la persona que vive sola y las unidades de convivencia. Y en este último caso se tienen en cuenta su estructura y características específicas.

2)Se garantiza un nivel mínimo de renta mediante la cobertura de la diferencia existente entre la suma de los recursos económicos de cualquier naturaleza de que se dispone y la cuantía de renta garantizada para cada supuesto en los términos recogidos en el art. 10 RDL 20/2020. En otras palabras, de la cantidad a percibir según la situación particular se descontarán los ingresos que se poseen, con algunas excepciones.

3)La duración de la prestación está vinculada a que se mantenga la situación de vulnerabilidad económica y el resto de los requisitos exigidos. No hay límite máximo de duración. Y es intransferible.

4)Al tratarse de un derecho subjetivo, esto implica que, si se cumplen los requisitos previstos legalmente y mientras se mantengan, se tiene derecho a percibir la prestación. En otras palabras, el IMV no está sujeto a la existencia de un presupuesto finalista que puede agotarse, como ocurre en el caso de algunas RMI.

5)No puede ofrecerse en garantía de obligaciones, ni ser objeto de cesión total o parcial, compensación o descuento, retención o embargo, salvo en los supuestos y con los límites previstos en el art. 44 LGSS.

Y, 6) se configura como una red de protección dirigida a permitir el tránsito de una situación de exclusión a una de participación en la sociedad. Contendrá para ello incentivos al empleo y a la inclusión, articulados a través de distintas fórmulas de cooperación entre administraciones. Esta cuestión está poco desarrollada en el RDL 20/2020, y es esencial.

En tercer lugar, respecto a las personas beneficiarias, cabe diferenciar dos situaciones, tal y como ya hemos apuntado; así, pueden ser beneficiarias:

a)Las personas de al menos 23 años y menores de 65 años o mayores de dicha edad cuando no perciban la pensión de jubilación que viven solas, o que compartiendo domicilio con una unidad de convivencia en los casos del art. 6.2.c) RDL, no se integran en la misma, siempre que cumplan cuatro requisitos:

1º) No estar casadas o formar pareja de hecho, salvo que se hayan iniciado los trámites de separación o divorcio.

2º) No formar parte de otra unidad de convivencia.

3º) Contar con residencia legal y efectiva en España y haberla tenido de forma continuada e ininterrumpida al menos el año inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud (no se tienen en cuenta las estancias en el extranjero inferiores a los 90 días naturales a lo largo de cada año natural o las ausencias por causa de enfermedad debidamente justificadas).

Ese plazo no se exige en el caso de las personas víctimas de trata de seres humanos y de explotación sexual y de las mujeres víctimas de violencia de género.

Y, 4º) si son menores de 30 años en la fecha de la solicitud, deben acreditar haber vivido de forma independiente en España, durante al menos los tres años inmediatamente anteriores a dicha fecha. A estos efectos, debe acreditarse que el domicilio ha sido distinto al de sus progenitores, tutores o acogedores durante esos tres años, y en dicho periodo se ha permanecido durante al menos doce meses, continuados o no, en situación de alta en cualquiera de los regímenes del sistema de Seguridad Social, o en una mutualidad de previsión social alternativa.

Si son mayores de 30 años en la fecha de la solicitud, se debe acreditar que, durante el año inmediatamente anterior a dicha fecha, su domicilio en España ha sido distinto al de sus progenitores, tutores o acogedores

Este cuarto requisito no se exige a las personas que por ser víctimas de violencia de género hayan abandonado su domicilio habitual y a las que hayan iniciado los trámites de separación o divorcio.

Y, b) también son beneficiarias del IMV las personas integrantes de una unidad de convivencia. Se considera como tal la constituida por todas las personas que residen en un mismo domicilio y que están unidas entre sí por vínculo matrimonial, como pareja de hecho³ , o por vínculo hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad, adopción y otras personas con la que se conviva en virtud de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente. El fallecimiento de alguna de las personas que constituye la unidad no altera la consideración como tal, aunque dicho fallecimiento suponga la pérdida, entre los supérstites, de los vínculos antes mencionados (por ejemplo, en el caso de un hombre cuya mujer fallece, pero vive con sus suegros). En ningún caso se puede formar parte de más de una unidad de convivencia.

La existencia de la unidad de convivencia se acredita con el libro de familia, el certificado del registro civil y con los datos obrantes en los Padrones municipales relativos a los inscritos en la misma vivienda.

Como excepción, también se consideran unidad de convivencia las siguientes:

1)La constituida por una mujer víctima de violencia de género que haya abandonado su domicilio familiar habitual acompañada de sus hijos o menores en régimen de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente y sus familiares hasta el segundo grado por consanguinidad o afinidad.

2)La constituida por una persona acompañada de sus hijos o menores en régimen de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente y sus familiares hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, que haya iniciado los trámites de separación o divorcio.

Y, 3) la formada por dos o más personas de al menos 23 años que, sin mantener ninguna de las relaciones antes vistas, habitan en un mismo domicilio, cuando al menos una de ellas tenga una discapacidad valorada en un porcentaje igual o superior al 65% y no sea beneficiaria de la pensión de invalidez no contributiva o de incapacidad permanente, o tenga más de 65 años y no sea beneficiaria de la pensión de jubilación contributiva o no contributiva o se trate de una persona declarada en situación de exclusión por el órgano competente de la correspondiente CC.AA. o entidad local.

En los supuestos en los que una persona comparte vivienda con una unidad de convivencia formada por personas con vínculos de parentesco o análogos, se entiende que no forma parte de esta a los efectos de la prestación, considerándose la existencia de dos unidades de convivencia, una unidad de convivencia constituida por los miembros de la familia o relación análoga y una persona beneficiaria individual. Cuando varias personas sin vínculos de parentesco o análogos entre sí, comparten vivienda con una unidad de convivencia formada por personas con vínculos de parentesco o análogos, se considerará la existencia de dos unidades de convivencia, una formada por las personas que carecen de vínculo entre sí y otra constituida por los miembros de la familia o relación análoga.

Por otra parte, cabe tener presente que la separación transitoria por razón de estudios, trabajo, tratamiento médico, rehabilitación u otras causas similares no rompe la convivencia.

Y, en todos los casos, se exige contar con residencia legal y efectiva en España y haberla tenido de forma continuada e ininterrumpida al menos el año inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud (no se tienen en cuenta las estancias en el extranjero inferiores a los 90 días naturales a lo largo de cada año natural o las ausencias por causa de enfermedad debidamente justificadas). Ese plazo no se exige en el caso de las personas víctimas de trata de seres humanos y de explotación sexual y de las mujeres víctimas de violencia de género.

Y también se requiere que la unidad de convivencia esté constituida durante al menos el año anterior a la presentación de la solicitud de la prestación, de forma continuada. Sin embargo, este último requisito no se exige en los casos de nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente de menores, en los supuestos de mujeres víctimas de violencia de género o víctimas de trata de seres humanos y explotación sexual, en los casos de unidad de convivencia constituida por una mujer víctima de violencia de género que ha abandonado su domicilio familiar habitual acompañada de sus hijos o menores en régimen de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente y sus familiares hasta el segundo grado por consanguinidad o afinidad o la constituida por una persona acompañada de sus hijos o menores en régimen de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente y sus familiares hasta el segundo por consanguinidad o afinidad que haya iniciado los trámites de separación o divorcio.

Cabe tener en cuenta que no pueden ser beneficiarias del IMV las personas usuarias de una prestación de servicio residencial, de carácter social, sanitario o sociosanitario, con carácter permanente y financiada con fondos públicos, salvo en el supuesto de las mujeres víctimas de violencia de género o víctimas de trata de seres humanos y explotación sexual (si bien hay que proteger, sin duda alguna, a las víctimas de violencia de género y de trata, esta excepción habría que extenderla al menos al colectivo de las personas con discapacidad y a las personas en situación de dependencia, ya que también se pueden encontrar en situaciones equivalentes de desprotección).

En cuanto a los titulares de la prestación, lo son las personas con plena capacidad de obrar que la soliciten y la perciban, en nombre propio o en nombre de una unidad de convivencia, y como regla general deben tener una edad mínima de 23 años, aunque hay excepciones y supuestos particulares recogidos en el art. 5 RDL 20/2020. En un domicilio habrá un máximo de dos titulares y, por tanto, como máximo dos unidades de convivencia.

Finalmente, todas las personas beneficiarias, integradas o no en una unidad de convivencia, deben cumplir los siguientes requisitos:

1º) Como hemos visto, deben tener la residencia legal y efectiva en España y haberla tenido de una forma continuada e ininterrumpida durante al menos el año inmediatamente anterior a la fecha de solicitud (en el caso de una unidad de convivencia todos los miembros deben cumplir este requisito, no solo el sujeto titular de la prestación). La residencia legal en España se acredita mediante la inscripción en el registro central de extranjeros, en el caso de nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, Espacio Económico Europeo o la Confederación Suiza, o con tarjeta de familiar de ciudadano de la Unión o autorización de residencia, en cualquiera de sus modalidades, en el caso de extranjeros de otra nacionalidad.

El plazo de un año no se exige en los casos siguientes: a) los menores incorporados a la unidad de convivencia por nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente; b) las personas víctimas de trata de seres humanos y de explotación sexual (requieren un informe emitido por los servicios públicos encargados de la atención integral a estas víctimas o por los servicios sociales, o bien pueden recurrir a cualquier otro medio de acreditación que se desarrolle reglamentariamente); y, c) las mujeres víctimas de violencia de género (acreditada por cualquiera de los medios establecidos en el art. 23 LO 1/2004).

Se entiende que se mantiene este requisito aun cuando existan estancias en el extranjero, siempre que estas no superen los noventa días naturales a lo largo de cada año natural, o cuando la ausencia del territorio español esté motivada por causas de enfermedad debidamente justificadas (esto supone, por tanto, por poner un ejemplo, que si se trata de una unidad de convivencia de los padres y dos hijos, si uno de los padres trabaja o está fuera del país más de noventa días naturales al año, se perderá el IMV). En todo caso, la salida y estancia en el extranjero de cualquier miembro de la unidad de convivencia debe ser comunicada previamente al INSS, indicando su duración. Y el incumplimiento de esta obligación es sancionable en determinados casos.

2º) Encontrarse en una situación de vulnerabilidad económica por carecer de rentas, ingresos o patrimonio suficientes, en los términos previstos en el art. 8 RDL 20/2020. A estos efectos se toma en consideración la capacidad económica de la persona solicitante individual o la de la unidad de convivencia en su conjunto, computándose los recursos de todos sus miembros. Y se entiende que concurre este requisito cuando el promedio mensual del conjunto de ingresos y rentas anuales computables de la persona sola o del conjunto de miembros de la unidad de convivencia, correspondientes al ejercicio anterior, en los términos establecidos en el art. 18 RDL, sea inferior, al menos en 10 euros, a la cuantía mensual de la renta garantizada con el IMV que corresponda en función de la modalidad y del número de miembros de la unidad de convivencia en los términos del art. 10 RDL. No computan como ingresos los salarios sociales, RMI o ayudas análogas de asistencia social concedidas por las CC.AA., y otros ingresos y rentas conforme a lo previsto en el art. 18 RDL 20/2020.

3º) Haber solicitado las pensiones y prestaciones vigentes a las que pudieran tener derecho, en los términos que se fijen reglamentariamente. Quedan exceptuadas las RMI concedidas por las CC.AA. Esto implica, por tanto, que una persona o unidad de convivencia puede optar por solicitar el IMV, aunque no haya solicitado la RMI de su comunidad autónoma.

Y, 4º) si no están trabajando y son mayores de edad o menores emancipados, la persona debe figurar inscrita como demandante de empleo, salvo en los supuestos que se determinen reglamentariamente. Por tanto, el IMV es compatible con la actividad laboral, pero siempre y cuando no se supere el límite de ingresos previsto. Esta compatibilidad es un elemento importante, por cuanto facilita el acceso a esta prestación a los denominados trabajadores pobres.

Finalmente, cabe tener presente que todos los requisitos mencionados deben cumplirse en el momento de la presentación de la solicitud o al tiempo de solicitar su revisión y mantenerse al dictarse la correspondiente resolución, así como durante todo el tiempo de percepción del IMV.

3. INGRESOS COMPUTABLES Y DETERMINACIÓN DE LA SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD ECONÓMICA

Como hemos señalado, se entiende que concurre el requisito de vulnerabilidad económica cuando el promedio mensual del conjunto de ingresos y rentas anuales computables de la persona sola o del conjunto de miembros de la unidad de convivencia, correspondientes al ejercicio anterior, en los términos establecidos en el art. 18 RDL, sea inferior, al menos en 10 euros, a la cuantía mensual de la renta garantizada con el IMV que corresponda en función de la modalidad y del número de miembros de la unidad de convivencia en los términos del art. 10 RDL. En este ámbito cabe realizar varias consideraciones.

En primer lugar ¿qué se entiende aquí por ingresos y rentas computables? Cabe tener en cuenta que:

a)Con carácter general, las rentas se computan por su valor íntegro, excepto las procedentes de actividades económicas, de arrendamientos de inmuebles o de regímenes especiales que se computarán por su rendimiento neto.

b)Los rendimientos procedentes de actividades económicas, las ganancias patrimoniales generadas en el ejercicio y de los regímenes especiales, se computan por la cuantía que se integra en la base imponible del IRPF o normativa foral correspondiente según la normativa vigente en cada período.

c)Cuando el beneficiario dispone de bienes inmuebles arrendados, se tienen en cuenta sus rendimientos como ingresos menos gastos, antes de cualquier reducción a la que tenga derecho el contribuyente, y ambos determinados, conforme a la normativa del IRPF o foral, aplicable a las personas que forman la unidad de convivencia. Si los inmuebles no estuviesen arrendados, los ingresos computables se valoran según las normas establecidas para la imputación de rentas inmobiliarias en la normativa mencionada.

Y, d) computan como ingreso las prestaciones, contributivas o no contributivas de la Seguridad Social, públicas o privadas.

Por el contrario, no computan como ingresos:

a)Las RMI de las CC.AA.

b)Las prestaciones y ayudas económicas públicas finalistas que hayan sido concedidas para cubrir una necesidad específica, tales como becas o ayudas para el estudio, ayudas por vivienda, ayudas de emergencia y otras similares.

Y, c) las rentas exentas previstas en los párrafos b), c), d), i), j), n), q), r), s), t), e y) del art. 7 Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del IRPF y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio (indemnizaciones por responsabilidad civil o por seguros, las becas de cualquier tipo –también las derivadas de entidades sin ánimo de lucro–, el pago único de la prestación por desempleo, los pagos por gastos de entierros o las ayudas por acogimiento o para financiar estancias en centros de discapacitados, entre otras).

Para el cómputo de los ingresos se tienen en cuenta los obtenidos durante el ejercicio anterior a la solicitud, y el importe de la prestación se revisará cada año teniendo en cuenta la información de los ingresos del ejercicio anterior (los ejercicios se determinan siguiendo el criterio fiscal). Para la determinación de los rendimientos mensuales de las personas que forman la unidad de convivencia se computa el conjunto de ingresos de todos los miembros, excluyéndose, en su caso, los ingresos no computables conforme a lo señalado anteriormente. A la suma de los ingresos se resta el importe del IRPF devengado y las cotizaciones a la Seguridad Social. Se considera patrimonio la suma de los activos no societarios, sin incluir la vivienda habitual, y el patrimonio societario neto, tal como se definen en el art. 18.5 a 7 RDL 20/2020. Es importante tener presente que no se computa como ingreso la vivienda habitual.

Y, en fin, como señalábamos antes, se cumple el requisito de vulnerabilidad económica cuando el promedio mensual del conjunto de ingresos y rentas anuales computables de la persona sola o del conjunto de miembros de la unidad de convivencia, correspondientes al ejercicio anterior es inferior, al menos en 10 euros, a la cuantía mensual de la renta garantizada con el IMV que corresponde en función de la modalidad y del número de miembros de la unidad de convivencia. Y a estos efectos, los importes a tener en cuenta en el año 2020 son los siguientes:

Y junto a todo lo anterior, cabe tener presente que, en todo caso, no se cumple el requisito de vulnerabilidad económica en tres casos:

1)Cuando la persona beneficiaria individual es titular de un patrimonio valorado, de acuerdo con los criterios previstos en el art. 18 RDL 20/2020, en un importe igual o superior a tres veces la cuantía correspondiente de renta garantizada por el IMV para una persona sola, es decir, 16.614 euros en el año 2020. Por tanto, si el patrimonio de esa persona en 2019 superaba esta cantidad no tendrá derecho al IMV.

2)En el caso de las unidades de convivencia cuando sean titulares de un patrimonio valorado en un importe igual o superior a la cuantía resultante de aplicar la escala de incrementos que figura en el anexo II del RDL; así, teniendo en cuenta el patrimonio del año 2019, los límites son:

Y, 3) también quedan excluidos, con independencia de la valoración del patrimonio, las personas solas o las personas que se integran en una unidad de convivencia en la que cualquiera de sus miembros sea administrador de derecho de una sociedad mercantil.

Cabe tener en cuenta que la determinación de los ingresos la lleva a cabo la propia entidad gestora recabando los datos correspondientes al ejercicio anterior a través de la Agencia Tributaria estatal, organismos autonómicos, Hacienda Foral de Navarra, diputaciones forales del País Vasco y la Dirección General del Catastro Inmobiliario, previo consentimiento de las personas interesadas.

En definitiva, y a modo de recapitulación, para poder cobrar el IMV se requiere que los ingresos y rentas del año anterior, computados en los términos antes vistos, no superen el importe del IMV a percibir en función de si se trata de una persona sola o de una unidad de convivencia y, además, que el patrimonio, valorado conforme a lo previsto en el art. 18 RDL, no supere los límites previstos en el anexo II del RDL, antes visto. Y también cabe recordar que es la propia entidad gestora de la prestación la que calculará los ingresos, así como el alcance del patrimonio.

4. LA CUANTÍA Y EL RECONOCIMIENTO DEL IMV

Como ya hemos señalado, la cuantía mensual del IMV viene determinada por la diferencia entre la cuantía de la renta garantizada y el conjunto de todas las rentas e ingresos de la persona beneficiaria o de los miembros de la unidad de convivencia del ejercicio anterior, siempre que la cuantía resultante sea igual o superior a 10 euros mensuales.

Respecto a la cuantía de la renta garantizada cabe señalar que:

a)En el caso de una persona sola, la cuantía mensual asciende al 100 por 100 del importe anual de las pensiones no contributivas fijada anualmente en la LPGE, dividido entre doce. Al estar vinculado el IMV al importe de las pensiones no contributivas de jubilación e invalidez, que se fijan anualmente, cabe pensar que el importe irá variando –e incrementándose– anualmente. En el año 2020 la cantidad es de 5.538 euros/12, por tanto, 461,53 euros mensuales.

b) En el supuesto de una unidad de convivencia la cuantía mensual anterior se incrementa en un 30 por 100 por miembro adicional a partir del segundo hasta un máximo del 220 por 100. La escala de incrementos se encuentra recogida en el anexo I RDL 20/2020. Todo ello implica que las cuantías mensuales máximas son:

Cabe tener muy presente que, tal y como vimos anteriormente, de este importe mensual hay que descontar los ingresos computables de la persona beneficiaria o de la unidad de convivencia. Así, si, por ejemplo, se trata de una persona sola que como únicos ingresos tiene los derivados de un contrato a tiempo parcial de 200 euros mensuales, el importe a percibir será de 461,53-200 euros, por tanto 261,53 euros mensuales.

c) A la cuantía mensual derivada de lo previsto en la letra b) se suma un complemento de monoparentalidad equivalente a un 22 por 100 de la cuantía establecida en la letra a), es decir, 100 euros. Se entiende por unidad monoparental la constituida por un solo adulto con uno o más hijos menores con los que conviven, o uno o más menores en régimen de acogimiento familiar permanente o guarda con fines de adopción a su cargo, cuando constituye el sustentador único de la unidad de convivencia.

Y, d) estas cuantías son para el año 2020, reconociendo el propio RDL 20/2020 la capacidad del Gobierno, a propuesta del Ministerio competente, de modificarlas; en la línea, antes apuntada, de las prestaciones no contributivas de jubilación e invalidez.

Por otra parte, reglamentariamente se determinará el posible incremento de la cuantía cuando se acrediten gastos de alquiler de la vivienda habitual superiores al 10 por 100 de la renta garantizada que corresponda, en su cuantía anual, en función del tamaño y configuración de la unidad de convivencia.

Asimismo, conforme a la DT 5ª RDL 20/2020 también se tiene derecho a la gratuidad de matrícula en los estudios universitarios. Y también es importante destacar que los medicamentos con receta son gratuitos, sin copago.

Como situación particular, cabe destacar que cuando los mismos hijos o menores o mayores incapacitados judicialmente formen parte de distintas unidades familiares en supuestos de custodia compartida establecida judicialmente, se considerará, a efectos de la determinación de la cuantía de la prestación, que forman parte de la unidad donde se encuentran domiciliados.

Finalmente, cabe tener presente que el derecho al IMV nace a partir del primer día del mes siguiente al de la fecha de presentación de la solicitud. El pago es mensual y se realizará mediante transferencia bancaria.

Obviamente, existe la obligación de comunicar a la entidad gestora, en el plazo de treinta días naturales, cualquier circunstancia que pueda afectar al cobro de la prestación, lo que provocará, en su caso, su revisión. Esa revisión tendrá efectos el día primero del mes siguiente al que se produjo el hecho que la motivó.

Asimismo, la percepción del IMV es incompatible con la asignación económica por hijo o menor acogido a cargo, sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33%, sin perjuicio de la posibilidad de ejercer el derecho de opción por una de ellas.

     5. LAS ESTRATEGIAS DE INCLUSIÓN SOCIAL Y LABORAL DE LOS BENEFICIARIOS: UNA CUESTIÓN PENDIENTE

El IMV se configura como una prestación del sistema de Seguridad Social y, como ya hemos señalado, presenta importantes similitudes con las RMI autonómicas, pero, sin embargo, al menos de momento, tiene un déficit destacable: a diferencia de las RMI, se incide muy poco en la vertiente de lograr la inclusión social –y sobre todo laboral– de las personas beneficiarias. Resulta evidente que un objetivo principal de una medida cuya finalidad es ayudar a las personas en vulnerabilidad económica es ayudarlas también a insertarse laboralmente y así poder mejorar su situación y la de su familia. Al margen de una situación de pérdida de empleo derivada de la crisis de la COVID-19 que requiere actuar, cabe pensar también que bastantes de los beneficiarios de esta ayuda –como pasa en las RMI– carecen, por motivos diversos, de la formación, los instrumentos o las habilidades necesarias para poder acceder y mantenerse en el mercado laboral. Por tanto, el facilitarles todos los instrumentos necesarios para una inserción laboral (y/o social) efectiva es un elemento clave para que esta prestación será verdaderamente útil. Es difícil concebir que su único fin sea dar una cantidad económica mensual sin límite de duración y no se ofrezca otro tipo de ayuda para salir de la situación de pobreza.

En esta cuestión, y a esperas de un mayor desarrollo (muy necesario), el art. 28 RDL 20/2020 señala simplemente, y en términos genéricos, que el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones promoverá, en el ámbito de sus competencias, estrategias de inclusión de las personas beneficiarias del IMV mediante la cooperación y colaboración con los departamentos ministeriales, las CC.AA., las entidades locales, las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, así como con las entidades del Tercer Sector de Acción Social. El diseño de estas estrategias se dirigirá a la remoción de los obstáculos sociales o laborales que dificultan el pleno ejercicio de derechos y socavan la cohesión social. Asimismo, los beneficiarios del IMV serán objetivo prioritario en el diseño de los incentivos a la contratación que apruebe el Gobierno.

A ello se añade, también en términos genéricos, que reglamentariamente se regulará el Sello de Inclusión Social, con el que se distinguirá a aquellas empresas y entidades que contribuyan al tránsito de los beneficiarios del IMV desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la participación en la sociedad. La condición de figurar como beneficiario del IMV en el momento de su contratación servirá a los efectos de cómputo del porcentaje a que se refiere el art. 147.2 a) Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

     6. LA COMPLEJA RELACIÓN ENTRE EL IMV ESTATAL Y LAS RMI AUTONÓMICAS

Como ya hemos apuntado, la situación de necesidad que viene a cubrir el IMV ya se ha pretendido atender, aunque con un resultado muy escaso y desigual territorialmente, por las RMI. También hemos visto que uno de los requisitos necesarios para acceder al IMV es que el beneficiario haya solicitado las pensiones y prestaciones vigentes a las que pudiera tener derecho, con la excepción precisamente de las RMI. Por tanto, se puede solicitar el IMV sin haber solicitado previamente la RMI. A lo que cabe añadir, que las RMI no computan como ingresos a los efectos del IMV. Tampoco se recoge en el RDL 20/2020 una incompatibilidad entre el cobro del IMV y la RMI.

Y, en fin, también es importante destacar que la normativa vigente de las RMI prevé, con muy escasas excepciones (en algún caso se reconoce la compatibilidad con las prestaciones no contributivas), que aquellas no se perciben si la persona puede tener derecho a una prestación contributiva o no contributiva del sistema de Seguridad Social (aquí se sitúa ahora el IMV) o a cualquier otro tipo de ayuda, pública o privada (incluido el derecho de alimentos…). Por tanto, las RMI están diseñadas como una prestación económica complementaria y subsidiaria de cualquier otro tipo de recursos, derechos, rendimientos de bienes y prestaciones sociales económicas que pudieran corresponder al titular o a cualquiera de los miembros de su unidad de convivencia, y que deben ser reclamados y hacerse valer íntegramente con carácter previo a la correspondiente solicitud¹⁰ .

De todo ello se deriva la clara voluntad del Gobierno de que el IMV venga a sustituir, al menos en gran parte de los casos, a las RMI, asumiendo una función que, hasta ese momento, se había dejado en manos de las CC.AA., o bien que las RMI adopten, en su caso, un papel complementario del IMV. Se pretende, pues, que haya un traspaso de beneficiarios desde las RMI al IMV. Sin embargo, aquí cabe diferenciar varias situaciones:

1ª) Aunque existen bastantes similitudes en los colectivos a proteger, es posible que la correspondiente RMI proteja situaciones o colectivos particulares que no quedan incluidos en el IMV. En este caso, la RMI es la única alternativa abierta para el posible beneficiario o la unidad de convivencia.

2ª) Actualmente, las cuantías de las RMI son bastante variadas y, en la gran mayoría de las situaciones y en casi todas las CC.AA., el importe del IMV es superior al de la correspondiente RMI. Este es un dato muy importante, que justifica que, a fecha de 14 de septiembre de 2020, ya se hubieran presentado 837.333 solicitudes del IMV (aunque estaba pendiente de resolución el 78,9%). Así, para ver la diferencia de importes, compararemos las cuantías de las RMI autonómicas en 2020 con la cuantía del IMV en dos casos –persona que vive sola y unidad familiar de cuatro miembros (padres y dos hijos)–; así:

De esos datos se deriva que, en este caso, es más alto el IMV estatal que la correspondiente RMI en las CC.AA. de Madrid, Galicia, Andalucía, Cantabria, Castilla y León, Murcia, La Rioja, Baleares y Asturias (9 CC.AA.). En cambio, las RMI son más altas en Extremadura, Castilla-La Mancha, Canarias, Aragón, Comunidad Valenciana, Cataluña, Navarra y País Vasco (8 CC.AA.).

En esta situación el IMV estatal tiene una cuantía más elevada respecto a las RMI de las CC.AA. de Andalucía, Extremadura, Galicia, Canarias, Castilla y León, Murcia, Madrid, Cantabria, Asturias, La Rioja, Baleares, Aragón y CastillaLa Mancha (13 CC.AA.). Y según el supuesto, también en la Comunidad Valenciana. Por el contrario, las RMI tienen un importe más alto en las CC.AA. del País Vasco, Cataluña y Navarra (3 CC.AA.).

En definitiva, en la mayoría de los casos, y particularmente, en las unidades de convivencia de dos o más personas, el importe del IMV es más elevado que la correspondiente RMI autonómica, por lo que cabe pensar que se optará por aquél. Pero ¿eso implica perder el derecho a la RMI? Hoy en día la respuesta sería, en la gran mayoría de los supuestos, afirmativa, dado que, como ya hemos adelantado, la normativa autonómica prevé la incompatibilidad del cobro de la RMI con cualquier otra ayuda con una finalidad semejante, si bien hay alguna excepción respecto a las prestaciones no contributivas. En todo caso, las CC.AA. tienen competencia legislativa plena para modificar su normativa y establecer, si lo consideran conveniente, algún tipo de compatibilidad con el IMV en función de las circunstancias que se consideren oportunas y/o para determinados supuestos particulares. Asimismo, cabe tener presente que el que los beneficiarios de las RMI pasen al IMV libera recursos para las correspondientes CC.AA., ya que lo paga la Seguridad Social, y aquellas podrían destinar esos recursos a ampliar la cobertura de otras situaciones de necesidad, para complementar el IMV, o a otros fines sociales. Ahora bien, como hipótesis, ¿podría preverse en la normativa autonómica la plena compatibilidad entre el IMV y la correspondiente RMI? Es posible ya que, como hemos visto, los ingresos derivados del cobro de una RMI no computan como ingresos para el IMV ni hay incompatibilidad entre ellos, y lo mismo podría preverse en la correspondiente norma autonómica, esto es, que el cobro del IMV no impidiera percibir la RMI y que no existiera incompatibilidad, por lo que los beneficiarios podrían sumar las dos prestaciones (o bien una parte de la RMI, o en determinados casos…). No hay ningún impedimento legal o constitucional si se modifica la norma autonómica en ese sentido, otra cosa es si se trata de la mejor opción. La decisión corresponde ahora a cada una de las CC.AA.

Sin duda, uno de los elementos que habrá que afinar en los próximos meses es el encaje o coordinación entre el IMV y las diversas RMI (y también las ayudas de las entidades locales), por cuanto la irrupción de aquél ha cambiado las reglas de juego en este ámbito.

     7. CONCLUSIONES

Al margen de lo ya señalado en los apartados anteriores, cabe hacer unas reflexiones finales:

1ª) La aprobación del IMV supone un importante cambio respecto a la distribución de papeles entre el Estado –sistema de Seguridad Social– y las CC.AA. –competencia en materia de asistencia social– para hacer frente a las situaciones de vulnerabilidad económica, pobreza o exclusión social. Hasta este momento la intervención correspondía a las CC.AA., sobre la base del art. 148.1.20 CE, y también a las entidades locales, y a partir de ahora interviene también el Estado a través del IMV. Sin duda, un reto importante, como ya hemos señalado, es coordinar esos tres niveles (estatal, autonómico y local) para evitar vacíos, solapamientos y posibles fraudes. A estos efectos sería muy útil que se crease la tarjeta social digital prevista en el propio RDL 20/2020, y cuyo objetivo es centralizar, en un único documento, todas las prestaciones contributivas, no contributivas y de asistencia social que percibe una persona.

Junto a lo anterior, cabe destacar que el IMV, por su diseño, pretende sustituir a las RMI en bastantes de los territorios y situaciones a proteger –su cuantía, como hemos visto, es más alta en muchos casos–. Y obliga a las CC.AA. a modificar su normativa para determinar si su RMI es compatible o no el IMV y, en su caso, de qué manera, esto es, esa normativa autonómica deberá adaptarse a la aparición e implantación del IMV.

2ª) Constituye un reto el control de la economía sumergida en relación con el IMV, tal y como ya ocurría antes con las RMI. Es cierto que las personas queremos tener un empleo legal y con un sueldo suficiente, pero si teniendo en cuenta las características de nuestro mercado de trabajo (contratos temporales, a tiempo parcial…) y más tras la crisis actual, tener un empleo nos supone la pérdida de un IMV de hasta 1.015,37 euros mensuales, la tentación o la necesidad del trabajo en negro es evidente.

Desde otra perspectiva, el IMV –al tener, como hemos visto, una cuantía superior a la mayoría de las RMI autonómicas–, va a suponer una mayor renta y, en consecuencia, un mayor consumo de las personas beneficiarias, lo que tendrá la correspondiente repercusión positiva en su entorno económico.

3ª) El RDL 20/2020 presenta un déficit importante en la vinculación del IMV con la inserción social/laboral de las personas, tal y como sí hacen las RMI (otra cosa, son los resultados alcanzados). Es necesario avanzar, esperemos que en el, muy próximo, desarrollo reglamentario, en políticas que ayuden a las personas en situación de vulnerabilidad económica a lograr su inserción social y sobre todo laboral, con el objetivo de que transiten del IMV a un empleo estable y salgan de la situación de pobreza. En esta cuestión la experiencia de las distintas CC.AA. puede ser un buen ejemplo. Como ya hemos afirmado, no podemos pensar (o asumir) que los beneficiarios del IMV no van a poder acceder al mercado laboral y van a mantenerse indefinidamente como tales.

En la misma lógica, y como ya hemos adelantado, sorprende que el IMV no solo se identifique como una medida permanente –que es lógico, al tratarse de una prestación vinculada a una situación de necesidad–, sino también como indefinida, sin fijarse una duración determinada y posibles renovaciones, tal y como hacen las RMI. Es evidente que, si se mantienen los requisitos, el beneficiario debe mantener el derecho a la prestación, pero tampoco resulta acertado dar la sensación de que la medida se concede sin ningún límite de tiempo, por el carácter desincentivador que ello implica.

4ª) Es fundamental avanzar en el desarrollo de la compatibilidad entre el cobro del IMV y el desarrollo de una actividad laboral por cuenta ajena o por cuenta propia, por cuanto el perfil de la pobreza en nuestro país ha cambiado y esta afecta ya no solo a las personas en situación de exclusión social sino también a los trabajadores pobres; personas con un empleo pero que no logran salir de la pobreza. En este punto un desarrollo reglamentario flexible de lo previsto en el art. 8 RDL 20/2020 es fundamental.

5ª) La cesión de la gestión del IMV al País Vasco y Navarra es legalmente posible –de hecho, ya está descentralizada la gestión de las prestaciones no contributivas de invalidez y jubilación–, y es posible que permita avanzar en la coordinación de las ayudas destinadas a las personas en situación de vulnerabilidad económica, pero a la vez desdibuja la idea, perseguida en el fondo con el IMV, de una intervención directa estatal para hacer frente a tal situación.

Y, 6ª) finalmente, cabe destacar que la aprobación del IMV no soluciona la diversidad de situaciones que se plantean actualmente en el marco de las RMI. Es decir, la ayuda que actualmente recibe una persona o una unidad de convivencia en situación de vulnerabilidad económica depende directamente de la CC.AA. en la que vive, y si bien el IMV –por su cuantía más alta en muchos casos y la gestión, en principio, centralizada por parte del INSS– va a homogeneizar algunos supuestos, la regulación estatal no puede impedir esa diversidad, por cuanto, no podemos olvidarlo, el fundamento de las RMI se encuentra en la competencia exclusiva que el art. 148.1.20 CE reconoce a las CC.AA. en materia de asistencia social, mientras que la base del IMV está en el art. 149.1.17 CE, referido al régimen de Seguridad Social. En otras palabras, la diversidad de protección perdurará, aunque claramente matizada por la intervención del IMV.

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*Artículo publicado en diciembre de 2020 en libro «Pandemia y Derecho: Una Visión  Multidisciplinar». Ver entrada donde se hace mención a dicha obra.

¹ Encuesta condiciones de vida del INE 2018.

 ² Tasa de pobreza relativa: vivir con unos ingresos inferiores al 60% de la renta mediana en el país.

³ Se considera pareja de hecho la constituida con análoga relación de afectividad a la conyugal con al menos dos años de antelación, por quienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo matrimonial con otra persona y hayan convivido de forma estable y notoria con carácter inmediato a la solicitud de la prestación y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años.

⁴ Incluye 100 euros más de complemento a las familias monoparentales.

⁵ Incluye 100 euros más de complemento a las familias monoparentales.

⁶ Incluye 100 euros más de complemento a las familias monoparentales.

⁷ Incluye 100 euros más de complemento a las familias monoparentales.

⁸ Incluye 100 euros más de complemento a las familias monoparentales.

⁹ Incluye 100 euros más de complemento a las familias monoparentales.

¹⁰ A modo de ejemplo, art. 2.2 Ley 4/2005, Asturias; art. 2 Ley 5/2016, Islas Baleares; art. 28 Ley 2/2007, Cantabria; art. 6 Ley 1/1993, Aragón; art. 5 DL 3/2017, Andalucía; art. 5 Decreto 179/2002, Castilla-La Mancha; art. 7 Decreto 136/2007, Canarias; art. 4 Ley 3/2007, Murcia; y art. 4 Ley 15/2001, Madrid.

¹¹ Se incrementa la cuantía en un 8% por cada miembro de la unidad de convivencia con una valoración de dependencia de segundo grado o discapacidad reconocida superior al 45%.