Como primera entrada de este proyecto dedicado a la reforma del Derecho del Empleo se ha decidido elaborar una sobre los aspectos que podemos considerar “institucionales” de la nueva Ley de Empleo, centrándose en el aparato orgánico previsto por esta norma para el desarrollo de las políticas de ocupación. Esta entrada se basa en una anterior de este mismo blog y sobre la misma materia, que actualiza y desarrolla.
La Ley 3/2023, de Empleo, es la tercera de este nombre en nuestro ordenamiento jurídico desde la introducción de la primera en el año 2003. Ésta vino a sustituir un texto anejo y obsoleto, la Ley Básica de Empleo de 1980. Esto indica dos rasgos característicos de nuestro Derecho del Empleo: en primer lugar, la presencia constante de un texto central sobre materias relacionadas con la política de ocupación en nuestro ordenamiento jurídico; en segundo lugar, la relativa estabilidad de éstas, cuyo texto principal mantiene su vigencia durante muchos años (lo que no quiere decir que sus contenidos no se cambien con frecuencia)
La aprobación de esta ley estaba ya anunciada. De esta manera, se contemplaba dentro del Componente 23 «Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo» del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Concretamente, dentro de su Reforma 5, «Modernización de políticas activas de empleo». Originalmente se plantea una modificación del texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, no una nueva ley; y ello con una serie de objetivos:
- Potenciar los instrumentos de actuación y de coordinación del Sistema Nacional de Empleo, centrándose en la revisión de la Estrategia Española de Activación para el Empleo y sus Ejes y de los Planes Anuales de Política de Empleo.
- La reforma de las Políticas Activas de Empleo.
- La revisión de la Gobernanza del Sistema, con el reforzamiento de la dimensión local de la política de empleo.
- La adecuación a los requerimientos de implementación de las distintas actuaciones previstas en el Plan Nacional de Políticas Activas de Empleo.
En la Exposición de Motivos se afirma que con su aprobación se procede a dar cumplimiento al hito CID n.º 335 del citado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
El punto de partida en el análisis de estas instituciones es la continuidad respecto de la situación anterior, con pocos pero relevantes cambios. Recordando lo que había, España llega al siglo XXI con un modelo caracterizado por la presencia del llamado “Sistema Nacional de Empleo”, creado en la primera Ley de Empleo de 1993 como la integración del Servicio Público de Empleo Estatal y los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas. Este sistema se había venido construyendo durante los años anteriores, a medida que el Instituto Nacional de Empleo que concentraba todas las competencias en colocación había ido transfiriéndolas sucesivamente a las distintas Comunidades Autónomas, que a su vez fueron creando los órganos encargados de gestionarlas. Se había llegado a una situación de descentralización de las políticas activas de empleo, a partir de un modelo tradicional, con varias décadas de antigüedad, caracterizado por el monopolio en un servicio de empleo público y estatal.
La nueva norma no cambia mucho su regulación pero sí ordena ésta de otra manera. Así, desaparece el Título que ocupaba del SNE en la antigua ley y ahora encontramos un Título Primero general sobre la política de empleo, en el que aparece un capítulo sobre gobernanza, en el que recibe un tratamiento más extenso.
El elemento estructural de las políticas de empleo sigue siendo el Sistema Nacional de Empleo (SNE), que demuestra una marcada continuidad. Lo siguen conformando la Agencia Española de Empleo, AEE (hasta ahora SEPES) y los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas, que tendrán la consideración de servicios públicos de empleo, aunque se añade ahora que las Corporaciones Locales y las demás entidades públicas y las privadas que participen en la implementación de políticas de empleo, en coordinación o colaboración con los servicios públicos, tendrán el carácter de colaboradoras con el SNE. Según la Exposición de Motivos esta organización pretende reforzar la cohesión y mejorar la gobernanza del SNE, con una configuración más amplia, eficiente e inclusiva.
La nueva redacción permite regular con mayor atención los órganos de gobernanza del SNE, que son la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, y el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo. Estos órganos existían ya en la regulación anterior.
La Conferencia Sectorial de Empleo es un órgano de cooperación que dispone de un reglamento interno, aprobado en reunión celebrada el 28 de abril de 2021, cuya regulación es ahora mucho más completa.
El Consejo General del Sistema Nacional de Empleo es el órgano consultivo a través del cual se articula la participación institucional en materia de empleo. Mantiene la misma estructura tripartita y peculiar sistema de votación (que será ponderado para que los votos de las organizaciones representadas tengan el mismo peso que el de los representantes de las administraciones, que tienen un mayor número de representantes). Sus funciones, hasta ahora detalladas en un reglamento (aprobado por el Real Decreto 1722/2007, de 21 de diciembre,), aparecen expresamente indicadas en la Ley 3/2023.
Los instrumentos de planificación y coordinación de la política de empleo son la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo (antes Estrategia Española de Activación para el Empleo), el Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno (hasta ahora Plan Anual de Política de Empleo), y el Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo (previamente Sistema Integrado de Información de los Servicios de Empleo). Los cambios de denominación tienen su importancia, con la referencia expresa al empleo digno y al carácter público del sistema de información. También hay cambios materiales, entre los que destaca la inclusión de dos nuevos ejes de las políticas de activación, “Oportunidades de empleo para personas con discapacidad” e “Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo”.
Desde el punto de vista que nos ocupa el cambio más relevante respecto de la situación anterior es la creación de la Agencia Española de Empleo (AEE), nuevo organismo que ocupa el lugar del SEPES. Este cambio es coherente con lo que parece ser una línea de reorganización del sector público laboral, ya que el Plan Anual Normativo del Gobierno para 2023 prevé una ley de creación de la Agencia Estatal de la Administración de la Seguridad Social.
La AEE tendrá la naturaleza de agencia estatal, por lo que será una entidad de derecho público, con personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que estará facultada para ejercer potestades administrativas. Estará adscrita al Ministerio de Trabajo y Economía Social, a través de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social, que controlará su eficacia evaluando y verificará el grado de cumplimiento de los objetivos y resultados marcados y la adecuada utilización de los recursos. Tendrá autonomía funcional y de gestión y plena capacidad jurídica y de obrar para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas de empleo que desarrolle en el ámbito de sus competencias. Operará de acuerdo con un plan de acción anual y un contrato plurianual de gestión. Y se someterá a la supervisión continua de la Intervención General de la Administración del Estado, que ejercerá, además, el control interno de la gestión económico-financiera. El control externo corresponderá al Tribunal de Cuentas.
La Exposición de Motivos se refiere expresamente a esta modificación organizativa, que justifica “por ser el marco regulatorio de las agencias estatales el óptimo para abordar los desafíos a afrontar en materia organizativa, tecnológica y de gestión”. Ello porque “el cambio de régimen jurídico ofrece una serie de particularidades normativas, organizativas, así como relativas al modelo de cumplimiento de objetivos y de rendición de cuentas que permitirán aumentar el compromiso con la sociedad de la agencia, realizando los esfuerzos necesarios para prestar eficazmente el servicio público que esta ley le encomienda”.
En la norma se detalla tanto el régimen de esta agencia como el proceso de transición desde el SEPES hasta el nuevo sujeto. Así, en el Capítulo I del Título II se autoriza su creación, se establece su concepto y misión, su naturaleza y régimen jurídico, su estructura organizativa (que se desarrollará en los correspondientes estatutos), y sus competencias. En general el régimen jurídico de esta nueva agencia será el propio de estas entidades, salvo algunas excepciones relativas a su control financiero (que corresponderá a la intervención de acuerdo con lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria) y al nombramiento de la persona que ocupe su dirección, que se hará por real decreto a propuesta del Ministerio de Trabajo (en lugar de serlo por el Consejo Rector como es común en las agencias). Así se prevé en la disposición adicional primera de la Ley, en la que se detalla también el proceso de conversión del SEPES en AEE.
Como área especializada dentro de la AEE se presenta la Oficina de Análisis del Empleo, vinculada funcionalmente con el Observatorio de las Ocupaciones, el Sistema Público Integrado de Información de los Servicios de Empleo y el área responsable de la elaboración de la Estadística de Movimiento Laboral Registrado y Contratación.
Los otros integrantes del SNE son los servicios públicos de empleo de las Comunidades Autónomas, definidos en el artículo 23 como aquellos órganos o entidades a los que, en sus respectivos ámbitos, corresponde la gestión y desarrollo de las políticas activas de empleo, así como garantizar la prestación de los servicios de empleo, comunes y complementarios, previstos en esta ley.
Respecto de éstos se afirma que serán organizados por las respectivas autonomías, pero se les impone disponer de los recursos humanos necesarios para una serie de actuaciones:
- una prestación eficiente de los servicios para garantizar la prestación eficaz de los servicios de empleo, comunes y complementarios,
- el cumplimiento de los servicios garantizados y compromisos de las personas usuarias y las personas, empresas y demás entidades empleadoras usuarias de los servicios de empleo,
- su participación en el diseño, planificación y coordinación de la política autonómica de empleo.
También se les impone la presencia de órganos de carácter tripartito y paritario en su estructura organizativa. Y de prevé expresamente que puedan recurrir, a efectos de prestación de los servicios de empleo, comunes y complementarios, a Corporaciones Locales o a otras entidades, públicas o privadas, que colaboren con los mismos.
Para concluir, podemos afirmar que encontramos en este texto una marcada continuidad respecto de la ordenación anterior. Se identifican algunos cambios de contenido que son puntuales pero relevantes. Y se dispone también de una regulación mucho más detallada y extensa, lo que es lógico teniendo en cuenta cuanto se ha incrementado la extensión de esta norma respecto de sus dos predecesores. De hecho, la extensión de la Ley 3/2023 triplica la de la anterior Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Empleo. Es cierto que este incremento de extensión y contenidos viene a responder a la crítica que desde la misma aprobación de la primitiva Ley de Empleo, la 56/2003, de 16 de diciembre, se le hacía desde varios sectores, incluido en Consejo Económico y Social del Reino de España en su Dictamen 7/2002: la ausencia de numerosos aspectos de las políticas de ocupación.
