Juan Carlos Álvarez Cortés
Universidad de Málaga
Como se conoce, actualmente se está tramitando el proyecto de ley de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones.
Esta norma es consecuencia de, y coherente con, el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo aprobado por el Congreso en noviembre de 2020 y también con el componente 30 “Sostenibilidad a largo plazo del sistema público de pensiones en el marco de Toledo”, del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
- El abandono del Índice de Revalorización Automática
Los mecanismos previstos en la reforma de 2013 de revalorización “automática” de las pensiones establecido en la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, trajeron consigo una importante devaluación de las pensiones contributivas al desindexar las pensiones del Índice de Precios al Consumo.
El Índice de Revalorización Automática comenzó a excepcionarse con la DA 51 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018 y, nuevamente, a partir del Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, se produjo una mejora de la revalorización de las pensiones que, ex art. 2, tenía en cuenta el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, mejorando los porcentajes de revalorización más allá del cuarto de punto e incrementándolas en la cuantía que hubiera experimentado el valor medio de la variación porcentual interanual del índice de Precios al Consumo. A partir de dicho momento, tanto en las siguientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado (y consecuentemente en los Reales Decretos de revalorización de pensiones que las desarrollaban) se han despegado del Índice de Revalorización Automática establecido en el art. 58 LGSS, tras la reforma de 2013.
- El “nonato” Factor de Sostenibilidad
De otro lado, la ley 23/2013, de 23 de diciembre, también incluyó la adopción del Factor de Sostenibilidad que tenía que haber entrado en vigor a partir de enero de 2019, posteriormente la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018, retrasó su entrada en vigor a 1 de enero de 2023, pero finalmente, por lo que a continuación diremos, será “nonato” ya que no se aplicará por ser sustituido por otro mecanismo que se entiende suficiente para garantizar la sostenibilidad del sistema.
Afrontar la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social, preservando el protagonismo de las pensiones públicas como eje central de nuestro modelo de convivencia, y afrontando que el reto demográfico provocado por la jubilación de la generación del baby boom, no es tarea fácil.
El objetivo ha de ser lograr pensiones “fiscalmente” sostenibles y socialmente justas, como se viene predicando desde hace años, especialmente desde 2011 con la crisis de 2009, (pero algo que se ya se había visto en la mayoría de las grandes reformas anteriores que se adoptaron para “recortar” derechos 1986, 1997 y 2001) algunos de los problemas estructurales más importantes que presenta nuestro país en los ámbitos económico, laboral y, por supuesto, de protección social. Ya que, si la fiscalidad permanece estática o “a la baja”, la única solución es la reducción de la protección del sistema.
Con base a datos reales, como son el envejecimiento de la población y el incremento de la nómina de los pensionistas en España se llegan a conclusiones no del todo exactas, pues se entiende que la única posibilidad de sostener el sistema proviene del recorte de las pensiones o de reforzar la “contributividad”, lo que supone adopción de mayores exigencias en los requisitos de acceso que, finalmente, impiden o evitan el acceso a pensiones de trabajadores que no hubieran aportado lo suficiente.
No cabe duda, de que el mantenimiento reforzamiento del sistema de Seguridad Social debe de entenderse como una prioridad ineludible. pero no es posible desligar tal cuestión de los elementos esenciales que se desprenden de la Constitución española, especial en su artículo 41. Y ello porque de este artículo se extrae la mayoría de los elementos configuradores del sistema de protección social que son la garantía de efectividad de la misma con base a unos principios básicos de solidaridad intergeneracional y de igualdad y equidad a los que no debe renunciar el estado social y democrático de derecho como forma de organización del sistema político.
Evidentemente, ha de producirse un estudio sosegado y analítico enfocado a largo plazo, de carácter transversal integral y universal que reflexione sobre los diversos y complejos temas que se entrecruzan y que afectan a la sostenibilidad del sistema (demografía, diseño del sector productivo, nuevas formas de trabajo, política fiscal, etc).
- Diversas medidas previstas en el proyecto de ley de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones.
Pues bien, en una primera fase este proyecto de ley de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera del sistema público de pensiones regula diversas cuestiones: jubilación flexible y jubilación activa, diversas cuestiones referidas a la jubilación anticipada y también referida a la jubilación demorada, prohibición de la jubilación forzosa a una edad inferior a los 68 años, retomar la idea de crear la Agencia Estatal de la Administración de la Seguridad Social, etc, pero nos vamos a centrar en esta entrada, solo en la revalorización de las pensiones, la inacabada separación de fuentes financieras y en el mecanismo de equidad intergeneracional (que se prevé su inicio a partir de 2027).
3.1 La revalorización de las pensiones.
Como se dijo anteriormente, que el Índice de Revalorización Automática creado en 2013 empezó a excepcionarse, primero con la ley de presupuestos generales del Estado para 2018 y posteriormente por el RD-ley 28/2018. Desde dicho momento, el porcentaje de incremento para la revalorización anual de las pensiones no ha seguido la regla del cuarto de punto.
En este proyecto de ley se propone una modificación del artículo 58 LGSS en la que se intenta garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones contributivas, revalorizando las al comienzo de cada año “en el porcentaje equivalente al valor medio de las tasas de variación interanual expresada en tanto por ciento del Índice de Precios al Consumo de los 12 meses previos a diciembre del año anterior”, con el límite, tras la revalorización de la cuantía máxima de las pensiones públicas establecidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Algo parecido se prevé con la modificación del artículo 27 del Real Decreto Legislativo 670/1987 Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado.
Pero, además, como en otras redacciones anteriores de la LGSS, especialmente desde finales de los 90, no se producirá una reducción en la cuantía de las mismas cuando el valor de esas tasas de variación interanual fuese negativo.
A ello se añade una nueva Disposición Adicional 38, sobre el seguimiento de la revalorización de las pensiones y la garantía de mantenimiento de poder adquisitivo de las mismas, por ello con el objetivo de preservar el mantenimiento del poder adquisitivo y garantizar la suficiencia económica de las pensiones, se prevé que, en el marco del diálogo social, cada 5 años, se produzca una evaluación periódica de los efectos de la revalorización anual (dándose traslado al Pacto de Toledo). En caso de que se observase alguna desviación, la evaluación realizada incorporará una propuesta de actuación para preservar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones.
3.2 Separación de las fuentes de financiación.
Se modifica la DA 32 a la LGSS respecto de la financiación de la acción protectora de la de la Seguridad Social conformidad con el principio de separación de fuentes establecido en el Pacto de Toledo.
Llevamos mucho tiempo ya haciendo referencia a la separación de fuentes de financiación ya que con los ingresos por cotizaciones se ha estado financiando políticas de protección social de carácter asistencial y otros tipos de políticas (entre ellas de empleo, de igualdad, etc).
El artículo 109.3 LGSS indica que tienen naturaleza contributiva: las prestaciones económicas de la Seguridad Social y la totalidad de las prestaciones derivadas de las contingencias profesionales. Y, de otro lado, tienen naturaleza no contributiva: la asistencia sanitaria y los servicios sociales, salvo que se deriven de contingencias profesionales; las pensiones no contributivas; el ingreso mínimo vital; el subsidio por maternidad (situación especial); las prestaciones familiares; y los complementos por mínimos.
Para conseguir la efectiva separación de las fuentes de financiación, según se indicaba en el Informe del Pacto de Toledo, se prevé por esta Disposición Adicional 32 que anualmente se contemple en la Ley de Presupuestos Generales del Estado una transferencia del Estado al presupuesto de la Seguridad Social para financiar diversas cuestiones:
– los beneficios y exenciones en la cotización de la Seguridad Social y también las reducciones legalmente establecidas en la cotización a la Seguridad Social (políticas de empleo);
– el coste del reconocimiento de la prestación anticipada de jubilación cuando se hayan aplicado coeficientes reductores y no se haya previsto una cotización adicional y el coste de la pensión de jubilación anticipada involuntaria en edades inferiores a la edad ordinaria de jubilación;
– el coste de la integración de los periodos no cotizados (lagunas de cotización) en la determinación de la base reguladora y de la cuantía de las prestaciones del sistema;
– el incremento de la cuantía de las prestaciones contributivas sujetas a límites de ingresos.
Además, se prevé una transferencia anual desde la Ley de Presupuestos Generales del Estado para financiar:
– el importe de las prestaciones contributivas de nacimiento y cuidado del menor,
– el complemento de pensiones contributivas para la reducción de la brecha de género,
– las pensiones y subsidios en favor de familiares,
– así como la pensión de orfandad cuando la causante hubiera fallecido como consecuencia de la violencia contra la mujer
3.3 El mecanismo de equidad intergeneracional.
La DF 4ª de este proyecto contempla el Mecanismo de equidad intergeneracional, que es el que viene a sustituir al nonato factor de sostenibilidad regulado en el artículo 211 de la LGSS. Se establecerá, previa negociación en el marco del diálogo social y operará a partir del 2027 (según el proyecto, el primer componente ya ha sido adoptado y empezará a partir de 2023).
Este mecanismo no solo forma parte del Componente 30 del Plan de Recuperación, sino que fue incluido en el acuerdo con todos los agentes sociales el pasado 1 de julio y también responde a tres recomendaciones del Pacto de Toledo, en concreto, la 3ª y la 15ª.
Este mecanismo pretende, según el Ministerio, responder de forma más adecuada que lo haría el Factor de Sostenibilidad al reto demográfico temporal de nuestro sistema de pensiones, cargando o distribuyendo, teóricamente, de forma más proporcionada el esfuerzo en las generaciones más jóvenes. Esto es, el mecanismo de equidad intergeneracional es temporal (acotado a los años en los que el sistema tiene que abordar el reto demográfico), contingente (sólo se activará si hay desviación de gasto en pensiones), secuencial, flexible y equilibrado, al operar sobre los diferentes parámetros del sistema.
El mecanismo de equidad intergeneracional va a tener dos componentes:
– Primer componente.
Desde el año 2023 hasta el 2032 (diez años), se fijará una cotización finalista adicional que alimentará el Fondo de Reserva de la Seguridad Social -cuya normativa se adaptará a tal efecto- de la siguiente manera (la cotización será de 0,6 puntos porcentuales, de los cuales 0,5 serán pagados por la empresa y 0,1 por el trabajador).
Se trata de revitalizar el Fondo de Reserva que ha sido gastado durante la anterior crisis de forma no ajustada a su verdadero propósito, con lo cual se afrontarían posibles desviaciones en el gasto en pensiones.
En este período, se prevé recaudar 40.000 millones de euros, que servirán como herramienta complementaria en caso de que el gasto en pensiones crezca por encima de lo previsto (siempre y cuando el Gobierno de turno no decida apropiarse de este fondo para otros menesteres, como ya ha ocurrido).
La sostenibilidad exige, además, combinar este Fondo de Reserva con la eliminación de los “gastos impropios” a los que anteriormente nos hemos referido, en el apartado 3.2.
– Segundo componente.
Se inicia en 2032 y pretende, con carácter trienal, verificar la previsión de gasto en 2050 -año en el que se alcanzará el mayor número de pensionistas- para, a partir de ahí, comenzar a disminuir-, actuando en los distintos escenarios, bien destinando recursos a reducir las cotizaciones o a elevar las pensiones, bien enajenando sus activos para financiar las pensiones o, en el peor de los casos, abriendo un nuevo espacio para acordar nuevas medidas. En este caso, se adoptarían medidas contingentes dependiendo de lo que indiquen las correspondientes evaluaciones.
Esto es, a partir de 2032 se realizarán evaluaciones trienales basadas en proyecciones realizadas por la Comisión Europea y en ese momento, si éstas no superan el nivel de referencia (gasto en pensiones para 2050 del Ageing Report de 2024), se compensará a cotizantes y pensionistas. El problema es que pueda superarse el “nivel de referencia”, en tal caso, se prevé por el Gobierno actual que se puedan disponer de los activos del fondo “con un límite anual del 0,2% del PIB” y, en el caso de que la desviación sea mayor o el Fondo se encontrara agotado, buscar una solución a través de la negociación con los interlocutores sociales para su elevación al Pacto de Toledo una propuesta que, de forma equilibrada, bien se dirija a minorar el porcentaje de gasto en pensiones, en términos de PIB, o bien a incrementar el tipo de cotización u otras fórmulas alternativas para aumentar los ingresos, en los términos que se acuerden.
Evidentemente, como indica el maestro TORTUERO PLAZA, el mecanismo de equidad intergeneracional no es la fórmula mágica que resuelve todo los problemas de sostenibilidad de nuestro sistema de Seguridad Social, por lo que ha de combinarse o formar parte “de un paquete mucho más amplio de medidas”, algunas de ellas ya previstas en el Proyecto de ley de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones y que serán objeto de otra entrada.
