La regulación del cese que no cesa: construyendo a golpe del Real Decreto-Ley la prestación “extraordinaria por cese de actividad” de los trabajadores autónomos durante el Estado de Alarma.

                                                                                                           Juan Carlos Álvarez Cortés,

Profesor Titular Universidad de Málaga

 1. Introducción.

Como ya hemos dicho, en esta batalla, también normativa, frente a la crisis sanitaria del coronavirus, se van desplegando normas que, tras su intento de puesta en práctica, sin duda, por la premura de su adopción en tiempos tan complicados, necesitan de retoques para su mejora.

Es lo que ha ocurrido en el caso de la llamada prestación extraordinaria por cese de actividad para los trabajadores autónomos que fue creada por el artículo 17 del Real Decreto-Ley 8/2020, y del que ya dimos cuenta en esta misma página hace algunos días https://n9.cl/78ijv y también respecto de su modificación por el Real Decreto-Ley 11/2020 https://n9.cl/gnwv

Como hemos visto, el art. 17 del Real Decreto-Ley 8/2020 viene a establecer una prestación extraordinaria por cese de actividad para los trabajadores autónomos en estos tiempos convulsos que nos ha tocado vivir a causa de la grave crisis sanitaria por el COVID-19. Prestación que tiene como objetivo la cobertura de necesidades de los trabajadores autónomos ante la suspensión de la actividad provocada por haberse decretado el Estado de Alarma.

Una prestación que inicialmente se previó con “vigencia limitada a un mes, a partir de la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020” o “hasta el último día del mes en el que finalice el Estado de Alarma” ya que con ello se facilitaba la demostración de los requisitos para el acceso a tales prestaciones.

2.Aclaración sobre los destinatarios de la prestación por cese de actividad.

Inicialmente, el Real Decreto-Ley 8/2020 hacía como destinatarios de esta excepcional prestación a “los trabajadores por cuenta propia o autónomos”, cuyas actividades quedasen suspendidas por el Real Decreto de Estado de Alarma o su facturación se viese importantemente perjudicada por esta situación. En la modificación producida por la DF 2ª del Real Decreto-Ley 13/2020, se hace una importante aclaración al colectivo protegido. Tienen derecho a la misma, los trabajadores autónomos en las siguientes situaciones:

Las dos primeras son las mismas que había anteriormente, pero ahora, especificando el tipo de autónomos: los incluidos en el RETA, los del REMAR y, finalmente, los trabajadores autónomos agrarios incluidos en el sistema especial para tal colectivo del RETA, a los que anteriormente no se hacía mención específica

a) Cuando sus actividades queden suspendidas por el RD 463/2020 que establece el Estado de Alarma.

b) los que “no cesando en su actividad”, su facturación en el mes natural anterior al que se solicita la prestación se vea reducida, al menos, en un 75 por ciento en relación con el promedio de facturación del semestre natural anterior, siempre que no se encuentren en algunos de los supuestos recogidos en las letras c) y d) siguientes. Lo realmente nuevo aquí es que se indica que no ha de cesarse en la actividad que venía realizándose y que la facturación se refiere “al mes natural anterior”, respecto de la facturación del “semestre natural anterior”. Sobre estas situaciones nos referiremos posteriormente en el análisis de los requisitos.

Los dos nuevos colectivos que se aclaran se hace sobre todo respecto del requisito de reducción de ingresos o de facturación, para no tomarlos en cuenta respecto del promedio de los 6 meses anteriores. Algunos de esos colectivos ya se habían previsto en la modificación producida por el Real Decreto Ley 11/2020, que supuso añadir una aclaración indicando que para determinados trabajadores por cuenta propias (en actividades de artes escénicas, creación artística y literaria y gestión de salas de espectáculos (CNAE 9001 a 9004), y respecto de los trabajadores autónomos del sector agrario con carácter estacional. Pero ahora se amplía:

c) Junto a los trabajadores autónomos agrarios de producciones de carácter estacional incluidos en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Propia Agrario, se añaden los trabajadores de producciones pesqueras, marisqueras o de productos específicos de carácter estacional incluidos en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar. En ambos casos, se entenderán que podrán acceder a esta prestación excepcional de cese de actividad, cuando su facturación promedio en los meses de campaña de producción anteriores al que se solicita la prestación se vea reducida, al menos, en un 75 por ciento en relación con los mismos meses de la campaña del año anterior. Esto es, la comparativa es respecto de las campañas de recolección o de pesca estacional.

d) A los trabajadores autónomos en actividades de artes escénicas, creación artística y literaria y gestión de salas de espectáculo (CNAE 9001 a 9004) se añade por el RD-Ley 13/2020, actividades de producción y postproducción cinematográfica, de video y de programas de televisión y actividades de grabación de sonido y edición musical (CNAE 5912, 5915, 5916 y 5920). A todos ellos, su facturación “en el mes natural anterior al que se solicita la prestación” ha de verse reducida en, al menos un 75%, respecto de la obtenida en los doce meses anteriores.

A todos ellos, ex art. 17.5 del Real Decreto-Ley 8/2020 han de unirse los socios trabajadores de cooperativas de trabajo asociado que, al amparo del art. 14 LGSS, hayan optado por su encuadramiento como trabajadores por cuenta propia en el régimen especial que corresponda tendrán derecho igualmente a esta prestación extraordinaria, siempre que reúnan los requisitos establecidos

3. Aclaraciones o modificaciones sobre los requisitos para su reconocimiento

El Real Decreto- Ley 13/2020 no modifica los requisitos para acceder a esta prestación “extraordinaria” por cese de actividad.

Como se recuerda, y sintetizando, se exigía:

a) Que el trabajador autónomo se encuentre afiliado y en alta en la fecha de la declaración del Estado de Alarma.

b) Que se encuentre afectado de forma directamente en su actividad por el Real Decreto 463/2020 o, alternativamente, demostrar una reducción en sus ingresos de al menos un 75%.

3.1 Respecto de los requisitos exigidos a los colectivos.

Son varias las aclaraciones que se producen en la modificación recogida en la DF 2ª del Real Decreto-Ley 13/2020.

– La primera, que casi pasa desapercibida, es la aclaración de que la reducción de la facturación en, al menos, un 75%, se refiere al “mes natural anterior” al que se solicita la prestación extraordinaria por cese de actividad, en relación con el promedio de facturación “del semestre natural anterior”. Lo que se ha producido ha sido, como en la modificación anterior, elevar a rango legal la interpretación realizada por el Criterio 5/2020, como ya se advirtió, este Criterio aclaraba que el semestre de referencia respecto del que ha de hacerse la media de facturación había de ser el “natural anterior al Estado de Alarma” y que la reducción de la facturación lo había de ser “en el mes natural anterior” al de la solicitud.

Era algo necesario aclarar porque hasta que no ha finalizado el mes de marzo (tras 17 días de Estado de Alarma) los trabajadores autónomos no podían tener datos contables fiables para justificar la reducción de la facturación.  Como advertimos, lo que en realidad se ha producido es “un periodo de espera” ya que, si ha de compararse con el semestre natural anterior, evidentemente, hasta que no transcurra el mes corriente del Estado de Alarma (y en su caso, los siguientes, durante los que se mantenga tal situación), no podrá justificarse la reducción de dicha facturación; será a partir de tal momento cuando se pueda pedir la prestación con la garantía de no ser denegada por incumplir dicho requisito.

– La segunda lo que se aclara en la modificación de la DF 2ª del Real Decreto-Ley 13/2020 es la forma en que se computa dicha reducción que junto al común caso que la relaciona con el promedio de facturación del semestre natural anterior. Así, se indica, por ser distinta la referencia, las especiales situaciones de los trabajadores autónomos de campaña o temporada en el campo o en el mar y de los trabajadores autónomos de la industria audiovisual a la que se refiere los códigos CNAE específicamente señalados.

De un lado, como anteriormente se advirtió, para los trabajadores de campaña del Régimen Especial de Trabajadores del Mar o del sistema especial de trabajadores autónomos del Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, lo que se valora es que el descenso del 75% de los ingresos se haya producido en la comparación entre la facturación media de la campaña vigente respecto de la campaña del año anterior.  De otro lado, respecto de los trabajadores autónomos del sector audiovisual (de los CNAE expresamente señalados) en vez de utilizarse el promedio del semestre natural anterior para valorar las pérdidas, lo que se hace es comprobar la reducción de la facturación en, al menos, un 75% del mes anterior al momento del cese de actividad producido por el Estado de Alarma, en relación con el promedio de los 12 meses anteriores.

En mi opinión estos dos casos, debería ser aplicable la misma regla que el Criterio 5 2020 preveía para los casos en que el trabajador autónomo no llevase en alta los seis meses naturales exigidos para acreditar la reducción de los ingresos, esto es la valoración se llevará a cabo teniendo en cuenta el período de actividad.

Como se recuerda, el Real Decreto-Ley 11/2020 vino en su Disposición Final primera 8, a añadir un apartado 9 (en la última redacción es el 10) al art. 17 de la Real Decreto-Ley 8/2020, en el que se establecía el modo de acreditación de la reducción de la facturación. Realmente, lo que hizo este nuevo apartado es elevar a “categoría legal”, el apartado tercero del Criterio 5/2020 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.

En cualquier caso, toda solicitud deberá ir acompañada de una declaración jurada en la que se haga constar que cumplen todos los requisitos exigidos para causar derecho a esta prestación.

c) Hallarse al corriente en el pago de las cuotas a la Seguridad Social, regla general que se recoge respecto de los trabajadores autónomos, o de cualquier otro que sea responsable del ingreso de las cotizaciones, en el art. 47 LGSS.

d) La DF 2ª del Real Decreto-Ley 13/2020 añade un requisito adicional “no será necesario para causar derecho a esta prestación causar baja en el régimen de la Seguridad Social correspondiente”. Ello es coherente con la aclaración realizada en el nuevo apartado 1 b) del art. 17, realizada por esta misma norma, referida a los trabajadores autónomos que “no cesando en su actividad” vieran reducida su facturación en el mes “natural” anterior al que se solicita la prestación. Con esta aclaración de baja voluntaria tiene su razón de ser, según TALENS VISCONTI, en el carácter esencialmente corto de la prestación, esta situación coyuntural tiene como objetivo, seguramente, evitar los trámites de baja y alta en un, quizás, periodo corto de tiempo. Además de servir, en mi opinión, a que las cifras del desempleo no sean tan absolutamente demoledoras en general y para el colectivo en particular.

La fundamental diferencia, respecto de los requisitos de una situación común de cese de actividad, va a ser la “no” exigencia del período de cotización previo de al menos 12 meses que exige el art. 330.1b) en relación con el art. 338 de la LGSS.

3.2 Respecto de la compatibilidad o incompatibilidad.

Inicialmente, el apartado 4 del art. 17 indicaba que la prestación extraordinaria por cese de actividad “será incompatible con cualquier otra prestación del sistema de Seguridad Social”. Esto es, inicialmente se configuró como una prestación de ultima ratio. Más aún, como dijimos, el Criterio 5/2020 vino a ampliar de forma desmesurada dicha posibilidad al indicar que esta prestación es incompatible con cualquier otra prestación “tanto si la percibe como si no”, lo que de facto venía impedir que muchos trabajadores autónomos pudieran acceder a este subsidio extraordinario por cese de actividad[1].

Pero el nuevo apartado 5 del art. 17 modificado por el Real Decreto-Ley 13/2020 viene a dar un giro copernicano a esta cuestión puesto que indica que la prestación extraordinaria por cese de actividad será compatible con cualquier otra prestación de seguridad social que el beneficiario viniera percibiendo y fuera compatible con el desempeño de la actividad que desarrollaba.

Es algo que parecía lógico, puesto que, como se sabe, era posible observar como los trabajadores autónomos compatibilizaban pensiones con su actividad: situaciones de jubilación activa, pensiones de viudedad o pensiones de incapacidad permanente.

Por lo que se refiere a los trabajadores por cuenta propia incluidos en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar, la prestación por cese de actividad será incompatible con la percepción de las ayudas por paralización de la flota.

Además de ello, cuando se regula para favorecer la contratación temporal de trabajadores en el sector agrario mediante el establecimiento de medidas extraordinarias de flexibilización del empleo, de carácter social y laboral, necesarias para asegurar el mantenimiento de la actividad agraria, durante la vigencia del estado de alarma, el art. 3 d) del Real Decreto-Ley 13/2020  no permite la compatibilización de las prestaciones extraordinarias por cese de actividad con la actividad laboral desempeñada en el sector agrario durante la vigencia del Estado de Alarma.

4. Cuantía

La cuantía sigue siendo la misma prevista inicialmente con un leve retoque. Como se recuerda, la cuantía de esta prestación extraordinaria dependía, de un lado, si el trabajador autónomo tenía o no período de carencia para acceder a una prestación “común” por cese de actividad (esto es, doce meses cotizados continuados e inmediatamente anteriores a la situación legal de cese), lo que supondría el porcentaje del 70% de la base reguladora –promedio de las bases de cotización de los últimos 12 meses cotizados-.

De otro lado, en el caso de que el trabajador autónomo que pretende una prestación extraordinaria por cese de actividad no tenga dicho período previo de cotización acreditado, la cuantía de la prestación será equivalente ciertamente al 70 por ciento, pero de la base mínima de cotización de la actividad desempeñada por el trabajador autónomo en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos o, en su caso, en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar. El único matiz es que, respecto de los trabajadores del mar autónomos, dicha base mínima de cotización se hará con referencia a la que les corresponda por actividad, esto es, a la clasificación realizada por el art. 10 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, que se refleja en el art. 17.3 de la Orden  TMS/83/2019, de 31 de enero, por la que se desarrollan las normas legales de cotización a la Seguridad Social, desempleo, protección por cese de actividad, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional para el ejercicio 2019, que está prorrogada para 2020.

El resto de las reglas sobre la cuantía, topes máximos, siguen intactos.

Además, aunque anteriormente ya se recogía, que el tiempo que durase la percepción “se entenderá como cotizado”, esto es una ficción jurídica, ahora se recalca indicando que “no existirá la obligación de cotizar”. Afortunadamente, el dislate sobre de la devolución de cuotas ingresadas que coincidieran con el periodo de percepción de esta prestación extraordinaria, al que hacía referencia el art. 5 del Criterio 5/2020, y que tanto criticamos en aportaciones anteriores, ha sido modificado por la propia TGSS. Así en el Boletín 7/2020 de Noticias RED se vino a reconocer lo que nos parecía lo más correcto: la devolución de oficio por parte de la TGSS.

Por supuesto, esta prestación no afectará a prestaciones futuras por cese de actividad.

5. Modificaciones respecto de la gestión.

5.1 Sobre las nuevas “resoluciones provisionales”.

Se añade al apartado 9 (antes 8) del art. 17 del Real Decreto-Ley 8/2020 un texto importante, cuyo sentido, a nuestro juicio añadida por la necesidad de resolver con premura para evitar la desprotección de los trabajadores autónomos, abonándoles estas prestaciones lo antes posible para cubrir sus necesidades vitales.

Por ello, las “entidades gestoras”, habrá de entenderse este término en sentido amplio más que técnico, esto es, el Instituto Social de la Marina y las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social[2], de acuerdo con la solicitud presentada y con la documental aportada, tendrán que dictar una resolución “provisional”, estimando o desestimando el derecho a tal prestación.

Una vez finalizado el Estado de Alarma, la entidad que la concedió “procederá a revisar todas las resoluciones provisionales adoptadas”. De conformidad con el art. 146.2 b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, no es necesario acudir a la jurisdicción social para revisar los actos declarativos de derechos en materia de protección por desempleo y cese de actividad de los trabajadores autónomos “siempre que se efectúen dentro del plazo máximo de un año desde la resolución administrativa o del órgano gestor que no hubiere sido impugnada”. Por ello, indica el art. 17.9 que en el supuesto en el que se desprenda que el interesado no tiene derecho a la prestación “se iniciarán los trámites de reclamación de las cantidades indebidamente percibidas”.

Es curioso, pero no se contempla el caso contrario, esto es, si tras la revisión se contemplase el derecho a prestación extraordinaria por algún trabajador autónomo que no hubiera presentado reclamación previa, ex art. 71 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social, habría de confiarse en la buena fe de una entidad privada (que se rige por criterios puramente economicistas en la gestión de las prestaciones) ya que la misma habría de comunicar al trabajador a su derecho a la misma.

En cualquier caso, si ha de devolverse por indebida la prestación extraordinaria por cese de actividad ello también tendrá efectos sobre la cotización “ficticia” durante dicho período. Por ello, lo lógico sería que, al trabajador autónomo en esta situación, que puede encontrar económicamente debilitado, se le ofreciera, en orden a evitar lagunas en su carrera de seguro, el pago aplazado o fraccionado de las cotizaciones durante dicho periodo. Está por ver ello, sobre todo en esta legislación tan contingente adoptada en momentos tan complejos.

También, y aunque eso pueda ser una sobrecarga en los Juzgados de lo Social, añadida a la posible avalancha de demandas por suspensiones, reducciones o extinciones (en base, o no, a los expedientes extraordinarios de regulación temporal de empleo del Real Decreto-Ley 8/2020), quizás hubiese sido oportuno pensar en cómo resolver las denegaciones de estas prestaciones extraordinarias por cese de actividad de la forma más acelerada posible, para que no se dilataran en el tiempo.

5.2 Una aclaración pendiente: la relación entre la duración de la prestación y la vigencia de la norma

Hay una cuestión extraña en la gestión en relación con la duración que requiere de interpretación. En principio, el art. 17.1 del Real Decreto-Ley 8/2020 establece que esta prestación es de carácter excepcional con vigencia limitada a un mes a partir de la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020 o hasta el último día del mes en que finalice dicho Estado de Alarma.

Por otro lado, el vigente apartado 4 de ese artículo 17, entiende que la duración de esta prestación extraordinaria, en consonancia con el apartado 1, será de un mes “ampliándose en su caso, hasta el último día del mes en el que finalice el Estado de Alarma, en el supuesto de que este se prorrogue y tenga duración superior a un mes”.

De conformidad, con el vigente 17.9 del Real Decreto-Ley 8/2020, el reconocimiento de esta prestación podrá solicitarse “hasta el último día del mes siguiente al que se produjo la finalización del Estado de Alarma”. Esto es, puede pedirse una prestación extraordinaria en un momento en el que ya ha perdido la vigencia la misma, de conformidad con el apartado 1 de dicho artículo.

Tal situación nos hace preguntarnos por la duración.

La duración “ordinaria” es de un mes, pero dicho mes puede ampliarse hasta el último día del mes en el que finalice el Estado de Alarma. Cuando se solicita esta prestación una vez finalizado el período de Estado de Alarma, podría pensarse que no cabe la ampliación porque el Estado de Alarma ya se encuentra finalizado y solo correspondería el mes “ordinario” previsto inicialmente. Pero creo que no es así como debería interpretarse esta confusa norma.

En mi opinión, en caso de que se solicite la prestación extraordinaria por cese de actividad una vez finalizado el Estado de Alarma, si el trabajador autónomo cumple los requisitos, la duración de la prestación habrá de ser lo mismo que haya podido durar el Estado de Alarma o, en su caso, desde el mes en el que se pudo demostrar la reducción de la facturación del 75% del “mes natural anterior” en relación con el promedio que le correspondiera (según fuese del apartado b, c o d del art. 17.1 en la redacción dada por la DF 2ª del Real Decreto-Ley 13/2020).

Así pues, no cabe entender, de manera alguna, que la duración de tal prestación (y por tanto la posibilidad de su percepción) sea “hasta” la finalización del Estado de Alarma ni tampoco añadir al período de duración del Estado de Alarma el período que media hasta la fecha límite de la solicitud (último día del mes siguiente en el que finalice el Estado de Alarma).

 *    *    *    *    *    *

[1]El evitar que un posible beneficiario de esta prestación pueda verse perjudicado en su acceso por tener derecho a una prestación del sistema que “no” percibe parece surrealista. Primero, porque puede ocurrir que el mismo trabajador ni siquiera tenga conocimiento de que podría estar percibiendo una prestación que no percibe y segundo porque el sistema no tiene “legitimidad” para obligar a ningún beneficiario a solicitar una prestación de forma coactiva. Hubiese sido más eficaz, aunque utópico ya que solo está previsto en nuestro nivel contributivo para las prestaciones por nacimiento, que al mismo tiempo que se denegase la prestación por cese de actividad, de oficio, se concediese la prestación “a la que podría tener derecho” o que “se pudiera percibir” o al menos se comunicase al trabajador autónomo que podría tener derecho a una prestación para que pueda ejercer su derecho a optar por la misma (quizá con los efectos retroactivos a 3 meses a los que se refiere el art. 53.1 LGSS, in fine).

[2] La gestión de esta prestación corresponderá a las entidades a las que se refiere el artículo 346 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social; esto es la Mutua Colaboradora con la Seguridad Social con quien el trabajador autónomo haya formalizado el documento de adhesión, mediante la suscripción del anexo correspondiente (y en su caso, el Instituto Social de la Marina respecto de los trabajadores autónomos del Régimen Especial del Mar).

Comparte en Redes Sociales:

Facebook

Twitter

Linkedin

Print